舆情| 美智库发布《化解南海争端:一幅区域性蓝图》报告| YOUNG POWER 研究报告

舆情概要

美国战略与国际研究中心(CSIS)近日发布《化解南海争端:一幅区域性蓝图》的报告,在《南海行为准则》蓝图中,报告回顾了中国与东盟关于《南海行为准则》(以下简称《准则》)的合作历史,并指出中国与东盟的《南海行为准则》合作具有两个局限性。

第一,争端解决在当前不是一个现实的目标。第二,《准则》不仅包括声索国,还包括东盟所有成员国,声索国必须单独就渔业管理、环境合作、石油和天然气开发进行额外的多边谈判,因为这些是引起与其他非声索国发生冲突的潜在因素。

报告提出双方应该采取的9项措施,包括同意维护由《联合国海洋法公约》规定的南海航行自由和飞越自由;以和平方式解决争端;提高南海航行、交流、搜救工作的安全性;探索打击跨国犯罪的合作途径;邀请域外国家、国际组织和其他有关方支持以达成协议。

YOUNG POWER研究员评论

这份报告对当前《准则》不足之处的分析具有一定的借鉴意义。当前中国与东盟仍缺乏争端解决机制,尚未建立正式的制度安排。这些安排不仅适用于中国与东盟,也能够处理声索国之间的矛盾和分歧。虽然今年中国外交部和东盟国家成功测试南海紧急热线,有助于避免误判,但热线会存在信息不对称现象,并且无法解决分歧,因此需要设立更为系统和整合化的机制。此外,中国也需要认识到《准则》的谈判仍将是漫长和困难的,分歧的解决必将经历长期博弈。

然而,这份报告提出的举措存在不合理之处,例如认为需要邀请域外国家和其他相关方共同参与《准则》的达成,这一点具有鲜明的美国立场倾向。战略与国际研究中心认为,美国的一个主要担忧是《准则》可能成为中国在南海行动合法化的工具,这会违背《准则》精神。美国还担忧中国利用《准则》谈判来拖延、削弱和转移东盟对南海的共识,或在《准则》中使用空洞和模糊的语言,以此证明其行动的正当性。

为了防止《准则》成为中国的工具,美国坚持认为南海是国际水域,或明或暗地干预南海事务。美国以多边海军演习的方式拉拢地区伙伴和应对中国,虽然东南亚国家海军并未加入“航行自由行动”,但“环太平洋”军演为东盟提供了一个机会,“被动支持”美国的立场。东盟10国除柬埔寨、老挝和缅甸外,全都参加了今年的“环太平洋”军演。8月4日,蓬佩奥在东盟外长会议期间宣布向东南亚提供3亿美元的安全资金,加强海上安全、发展人道主义援助和应对跨国威胁。

相比之下,中国一直坚持南海问题由域内国家解决,反对外部干预。中国提出此点是为了防止地区问题复杂化,多方介入会加大中国与东盟的谈判成本。尤其是考虑到美国在南海采取的“航行自由行动”和其他巡航活动针对中国的意图明显,如果将美国纳入《准则》谈判,大国竞争可能将取代争端解决成为问题的焦点。中国的立场在最近事态发展中也得到明确体现。中国与东盟宣布将于10月底在南海附近海域进行首次海上联合军演,中国强调演习排除美国和澳大利亚等域外国家,除非得到相关方的同意。这也是为了防止域外国家以演习之名,行危害地区稳定之实。

针对报告提出的局限性和措施建议及其本身存在的问题,中国需要认真考量并采取应对举措。

第一,及早设立中国与东盟相关方认可的争端解决机制。需要解决的首要问题之一就是《准则》适用的地理范围,中国与南海声索国需要就争端在何处发生达成一致,才能对争端进行管控。宏观的文本草案不可避免存在解释和应用分歧,例如2002年的《南海各方行为宣言》就过于模糊而无法解决分歧,不少当事国在行为上违反文本。因此需要建立机制化安排对各项问题作出规定,防止出现单边默契。

第二,努力推进中国与东盟军演常态化,并以此为基础培育和东盟国家的信任关系。作为一种合作型海军外交形式,多边海上演习是海军良好关系的主要体现。中国应借此机会,形成定期合作机制。军演常态化有助于保持各方海军的及时沟通交流,减少误判和猜疑,保持南海地区稳定。同时还有助于实施《准则》,将东盟国家纳入安全合作框架内,从而在机制层面使南海声索国规范自身行为。

第三,密切关注美国等域外国家在东南亚和南海地区的活动,及早掌握动态。副总统彭斯近期在哈德逊研究所发表针对中国的讲话中表示,中国比以往任何时候都更广泛地宣示其力量,并在南海进行军事化行动。中国在南海逼停“迪凯特号”军舰的行为咄咄逼人。美国海军将在国际法范围内、在国家利益的要求下,继续飞行、航行和运作。因此美国很可能会在南海地区采取新行动,并继续开展“航行自由行动”,以此“找回脸面”。中国需要对美国的行为保持警惕,采取应急举措防止事态恶化。

作者:郑海琦,国观智库 YOUNG POWER 特约青年研究员,中国人民大学国际关系学院博士生。
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