研究| 中美南海海上军事互动的危险前景及形势评判

作者:刘晓博,国观智库高级研究员。专业方向为世界海军建设、海上安全政策、海洋法、 海上兵力行动法研究。现任南海研究院副研究员。

中美海上军事安全关系今年来持续恶化,跌入低谷,最明显的表现就是美国在南海执行了越来越多的舰艇航行自由行动和飞机的近距离飞越,由此中美海空兵力之间发生了密集的海空危险军事互动。在今年300天里美国共派出了5艘军舰执行了4次航行自由行动,B-52轰炸机26架次飞越南海,1次P-8A巡逻机搭载CNN的记者飞近南沙岛礁附近空域进行了现场报道。此外,美“罗纳德·里根”号航母编队还和日本“加贺”号准航母编队在南海进行了联合军事演习,“黄蜂”号两栖攻击舰在被拒绝停靠香港后在南海也进行了示威性的军事演习。在美国的召唤下,铁杆盟友英国海军也派“海神之子”号两栖船坞登陆舰在西沙群岛执行了1次航行自由行动(见附表2015年至今美国在南海的航行自由行动、2018年至今美国B-52轰炸机在南海的部分飞行活动)。

中美双方的海空军事互动危机爆发在9月30日,美国海军“迪凯特”号驱逐舰在南沙群岛南薰礁12海里内执行航行自由行动,受到中国海军“兰州”号(舷号170)驱逐舰拦截驱离,双方发生了最近距离41米的危险接近。美国军方纷纷指责中方行动不安全、不专业。随即在10月4日,美国军方通过媒体披露,美国海军太平洋舰队准备在11月执行一系列的军力展示的行动,包括军舰、战斗机和部队参与的演习,来展示美国打击潜在对手的能力,意在警告中国。在中美贸易摩擦愈演愈烈的背景下,中美海空军事安全形势会滑向何方?中美海空兵力的这些危险互动,是否预示中美之间2014年签署的两个增进军事互信措施,特别是《海空相遇安全行为准则备忘录》行将失效?中美之间会再次发生类似2001年4月1日的撞机事件或类似1988年的美苏黑海撞船事件么?或者会否发生更严重的中美海空军事冲突?又或冲突升级至一场局部战争?

 

一、目前中美在南海的航行自由纷争并不涉及核心利益矛盾,中美不应将其上升至全面军事对抗

中国在南海的核心利益是维护南海岛礁的领土主权。迄今为止,中国在南海的主权和权益主张,最权威和最全面的阐述来自于2016年7月12日,中国政府发表的关于在南海的领土主权和海洋权益的声明。声明中准确阐述中国在南海的领土主权和海洋权益包括:

(一)中国对南海诸岛,包括东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛拥有主权;(二)中国南海诸岛拥有内水、领海和毗连区;(三)中国南海诸岛拥有专属经济区和大陆架;(四)中国在南海拥有历史性权利。习近平主席也多次阐述,“南海诸岛自古以来就是中国领土”。这些主张都铭刻在了中国南沙群岛永暑礁新建的主权碑上。对于南海的海洋权益,不仅由中国的国内立法和政策声明来明确和保护,同时也要遵循当代国际法的基本原则,适当顾及其它南海沿岸国及域外国家在南海的权利。

美国的航行自由主张,核心是维护海洋自由利用的基本理念,特别是针对海洋军事利用的权利。根据美国官方的声明,美国舰艇在南海海域的通过,是其全球“航行自由”行动的一部分。每年美国在全球会挑战十余个国家的海洋主张。在南海岛礁主权争端中,美国一贯表态持中立立场,不选边站队,并没有公开提出反对中国对现有岛礁的驻守。根据美国国防部的官方声明,美国的航行自由行动,主要反对中国以下具体的海洋权益主张:

1、中国划设的直线领海基线不符合国际海洋法的原则;2、外国军舰进入中国领海无害通过要事先获得批准;3、中国在毗连区内享有安全管制权;4、中国限制外国军用航空器在专属经济区上空的活动;5、中国限制无意进入中国领空的外国航空器飞越东海防空识别区;6、中国限制在专属经济区内外国进行海洋测量活动。针对南海岛礁,美国还主张中国在南沙群岛岛礁建设的法律地位为“人工岛屿”,因此不应享有领海。

中美在南海航行自由问题上的分歧,部分来源于双方对国际法的不同理解和解释,部分来源于中美国内立法及政策的分歧。但是这些分歧体现出的争端,并不涉及美国反对中国南海诸岛的领土主权核心利益,更多的是中美海洋观的冲突,对此中美之间还是存在谈判磋商解决的空间。美国是一个传统的海洋国家,海洋自由的理念根植于二百多年的国家发展历史。中国是一个传统的大陆国家,对海洋权益的认识过程不足半个世纪,且中国尚处于建设陆海统筹的海洋强国的初始阶段,大陆国家观念根深蒂固,视海洋为国土的海洋领有观念远甚于视海洋为天然通道的海洋自由理念。

随着中国海上战略能源通道和贸易航道在国家经济中的地位日益提升,随着不断增强的国防实力能够充分确保近海国家安全,中国海军越来越多的走向远洋维护中国的海外利益。中国军舰和军机也越来越多的航行飞越他国的海峡水道及领海,并开始在他国的领海和专属经济区及其上空进行训练、演习、侦察、测量、护航、撤侨、打击国际犯罪等相关军事活动。保障全球海洋和众多海峡水道的自由通航,也成为中国至关重要的战略利益。中国不仅要维护商船的航行自由,也要主张自己军舰和军机的航行与活动自由。中国对航行自由的认识也要适应自身的利益发展而逐渐改变。当前中美在航行自由和海洋军事活动领域的分歧,反映了中国由一个大陆国向陆海统筹国转变过程中的政策调整,这种分歧并不会上升到中美的核心利益冲突,而且未来随着中国海洋观念的确立完善,中美之间的海洋观和海洋利益会有更多的融合与共识。

历史上一个典型的对航行自由态度转变的国家实践就来自前苏联。苏联从建国后就反对军舰享有领海内的“无害通过权”。直到在1958年的第一次联合国海洋法会议上,苏联依然要求外国军舰穿越其领海,必须提前30天申请获得许可。后来随着苏联海军军力的迅猛发展,苏联海军军舰开始到全球海洋活动与美国争霸,于是苏联的立场开始逐渐转变。但是在1983年苏联颁布的《苏联国家边界法》中仍然规定:外国军舰可以在波罗的海、鄂霍次克海和日本海的苏联领海内的部分航道按规定无害通过。实际上对军舰的无害通过仍然保留了限制。其后美国开始在黑海的苏联领海内实施了一系列航行自由行动。直到1988年2月发生了著名的“黑海撞船事件”,苏联军舰主动撞击了正在执行航行自由行动的美国军舰。但是事件之后的谈判结果却发生了逆转。1989年9月23日美苏双方签署了“关于国际法对无害通过规则的统一解释的联合声明”,其中明确写到:“所有船舶,包括军舰,无论其货物、武备或推进方式,均依据国际法享有无害通过领海的权利,无需事先通知或批准。”美国国务院也同时发表声明“为了不损害无害通过权的行使,美国军舰无意在苏联黑海领海作无害通过”,即停止了针对苏联的航行自由行动。苏联在军舰无害通过领海的问题上最终转变了政策,以满足了自己的利益需求。可见,不同国家在航行自由问题上的分歧并不是不可调和的核心利益之争。

在当前中美在航行自由问题上共识与分歧并存的现状下,我们主要反对的是美国派军用舰机实施单边主义的航行自由行动,挑战中国的国内立法,强迫中国接受其主张的霸道行为。中美解决南海航行自由问题仍存在谈判磋商的空间,但绝不应依靠非理性的军事手段。

 

二、中国的目标不是要获取整个南海的控制权,这个目标看似诱人,却不符合我们利益

南海问题的核心是中国与周边邻国的岛礁领土争端,而由此也延伸出南海海域的管辖争端,此外,中国与南海周边邻国对于维护南海通道的畅通和开发养护南海资源具有共同的利益。那种认为中国的战略目标是要获取整个南海的控制权,将整个南海变成中国的内水,是对中国意图的错误判断。

南海是中国和东亚各国联通印度洋至中东、非洲和欧洲的共同的战略通道,这是一条东亚各国共同的经济命脉的战略能源通道。但是南海只是这条通道的其中一段。从南海通向印度洋,必须要经过新加坡海峡、马六甲海峡、巽他海峡、龙目海峡等一系列海峡水道。而这些海峡水道位于新加坡、马来西亚、印度尼西亚的领海和群岛水域中。在通过这些海峡后,这条战略通道还要跨过宽广的印度洋,再经霍尔木兹海峡才能进入波斯湾,或者经亚丁湾、曼德海峡、红海、苏伊士运河才能进入地中海,抵达欧洲。中国从来没有制定军事战略,将这么广阔的大洋和如此众多,且大都位于沿岸国主权水域内的海峡水道,全部都控制在自己的手中。面对如此漫长的国际航道,夺取部分海域的控制(例如南海和第一岛链内海域)没有任何意义,并不代表能获取整个航道的控制。即使中国在近海一岛链内能够打赢对美局部战争,将美国军事力量完全赶出南海,获得南海的完全控制权,美国仍有优势力量封锁南海通往印度洋和中东、欧洲的主要海峡水道,而中国难以突破并长期保持,这条战略通道仍然会被切断,那对中国的经济发展将是致命的。

因此,在战略通道安全问题上,中国必须放弃以武力夺取海洋控制的旧的海权观,采取国际合作的新型海洋安全观。中国不可能依靠军事实力获取战略通道的单独控制权,必须依靠国际合作来共同维护战略通道安全,这不仅仅包括中国与南海周边国家及海峡沿岸国的合作,也包括中国与美国等域外海洋大国的合作。中国获取完全排他的南海控制权,既不是我们的战略意图,也不符合我们的利益需求。未来一个较长历史时期,中国仍是一个陆海统筹国家,海洋是中国经济发展的重要领域,但是陆地事务仍然是关乎中国生存发展的侧重面,中国没有文化、没有需求、也没有实力去搭建追求全球海洋控制的海权观。

近年来中国在南海的军力建设,特别是从2015年以来在南海岛礁的建设,也是导致美国认定中国寻求控制南海的另一个重要原因。但是中国在南海岛礁的军事能力建设并不等同于寻求海域控制。一个国家在其领土上进行“军事化”的意义:就是国家为冲突或战争做好准备的过程,这是一个主权国家的固有防卫权利。将中国南海岛礁的军事建设与中国使用武力威胁周边邻国挂钩,就是使用偷换概念的方法掩盖了军事化的正当性。从1946年中国收复西沙群岛和南沙群岛并派兵驻守开始,中国就在南海诸岛上驻守了军人,部署了武器装备。1970年代开始,越南、菲律宾和马来西亚侵占了中国南沙群岛40多个岛礁,均派兵驻守。中国作为南沙群岛的主权所有国,进行相应的岛礁建设和军事部署,当然是为了应对可能发生的冲突或战争,这无可厚非也无需遮掩。中国目前的南海政策是以和平谈判方式解决争端,并不会主动寻求使用武力手段来解决南海问题。这并不仅仅是中国的对外宣传口径,而是基于维护与自身发展利益密切相关的南海地区安全环境,以及执行国家总体外交政策而做出的理性选择。因此,中国在南海岛礁的军力建设有着天然的正当性,并不代表中国正在寻求控制南海的战略目标。

三、中美海空兵力相遇行为规则仍有重要意义,避免冲突仍是首要目标

中美作为两个核大国,海空兵力的碰撞等意外事件或小冲突引发的危机很有可能超出约束而失控,导致局部武装冲突,甚至升级到核战争,这对中美两国来说都会是灾难性的。虽然中美在海洋法律政策和南海争端解决问题上存在诸多分歧,但是两国对管控和平时期的海空兵力行动还是达成了共识。双方都理智的认识到,再次发生类似2001年4月1日的撞机事件,对两国来说都会潜藏着不可预测的风险。2014年11月中美国防部签署的两个增进军事互信措施,特别是其中的《海空相遇安全行为准则备忘录》及附件,以及2015年补充签署的新增附件,构成了和平时期中美两国海空兵力相遇的基本行为规则。无论双方海空兵力之间发生何种危险的事件,准确的执行这些规则,是避免危机升级,爆发武装冲突,乃至严重损害中美两国共同利益的有效手段。

9月30日发生的中美军舰危险接近,根源是美国在中国岛礁12海里内进行的航行自由行动,但在技术层面极有可能是一方违反了《海空相遇安全行为准则》中保持安全距离的规定,至少包括以下几条:

附件二第一条,军用舰艇海上相遇时应当遵守《1972年国际海上避碰规则》,并善意执行西太平洋海军论坛制订并通过的《海上意外相遇规则》。第四条,一般航行安全规则:1、军用舰艇海上相遇,应当保持安全距离,避免碰撞危险。

虽然这次海上意外事件发生了,但并不代表局面就一定会滑向失控。《海空相遇安全行为准则》仍然对危机管控做出了安排,其中第六条,建立海上互信规则规定:对海上发生的,如危险接近、碰撞等情形,或其他可能导致误判的行动,双方应当采取积极措施缓和紧张形势,通过军事和外交渠道和中美海上军事安全磋商机制,进行相互沟通、专业评估、探讨改进措施。可见,双方仍有很多现成的危机管控渠道和手段来解决这次事件。

10月4号,美国媒体爆料说,11月美军要在南海和台海搞大动作。其后就发生了10月16日美国海军海洋调查船“托马斯•汤普森”号停靠台湾,10月22日美巡洋舰“安提塔姆”号和驱逐舰“威尔伯”号航行通过台湾海峡。当然这些可能都是“大动作”的序幕。其后,美国军方会进行哪些行动呢?

在“航行自由行动”领域,根据美国军内学者发表的文章和其在全球行动的惯例,美国可能会在南海岛礁领海内航行时进行与通过没有直接关系的行动,例如:使用武器进行演习、搜集情报的行动、在船上起降飞机、施放回收无人机和无人潜航器、进行研究或测量活动、实施干扰通讯的行为等。此外,美国还可能航行和飞越越南、菲律宾和马来西亚占据的南沙群岛岛礁的12海里范围内,或者在南海岛礁12海里以外加强军舰和飞机的活动强度。逐项分析这些行动选项,其本质不过是强化了美国在航行自由问题上的主张,产生的实际效果,更多的会在吸引媒体炒作,远超对中国南海岛礁主权核心利益的损害。

中美在南海的军事互动,不仅是两国的双边问题,还会对中国与东盟,以及中国与亚太各国的关系产生重要影响。贸然言战并不符合我们的利益,更不应是我们政策选项。今年4月17日,美国海军上将戴维森在被提名太平洋总部司令的参议院听证会上说:“在不与美国开战的前提下,中国有能力在任何情形下控制南中国海”。他当然不是对美军能力过度悲观,而主要目的是在渲染中国的潜在威胁。应该读出戴维森的话里暗示,即美军仍有能力在战时控制南海,这也比较客观反应了美军总体实力对中国军力的优势现状。根据简氏信息集团2018年10月数据,美国海军现役远海水面作战舰艇116艘,排水量193万吨,而中国海军只有54艘,排水量34.7万吨。其舰艇搭载的中远程导弹数量,美国海军为中国海军的6.5倍。在航空兵力方面,美国海军加海军陆战队共装备各型飞机4185架,而中国海军只有574架。暂且不去评估中美舰艇飞机的性能差距,在数量上美军就占据绝对优势。中国不能盲目乐观,坦然的承认中美整体军力的客观差距,才能做出理性的政策选择。当前中美之间的经贸摩擦高温不退,全面贸易战看似一触即发,那我们此时是否需要在海上安全领域再开辟一个新战场?中美在海上安全的利益冲突是否已经到了水火不容的地步?

在全面分析中美利益认知和分歧后,特别是评估中美南海航行自由分歧,南海战略利益冲突,以及海空兵力互动实践,我们并没有得出中美之间军事冲突不可避免的结论。中美军事关系是两国关系的底线,同时军事关系也有相对的独立性,并没有与经贸关系挂钩的必然联系。在当前中美各方面利益冲突并没有上升到需要通过战争来解决的背景下,避免海空危机事件乃至引发武装冲突仍应是双方首要的战略和行动目标。

 

附表

2015年至今美国海军舰艇在南海的航行自由行动

(数据来源:中国国防部网站、CNN、路透社)

时间 兵力 行动
2015
2015年10月27日 “拉森”号驱逐舰 南沙群岛渚碧礁12海里内航行自由行动
2016
2016年1月30日 “威尔伯”号驱逐舰 西沙群岛中建岛12海里内航行自由行动
2016年5月10日 “劳伦斯”号驱逐舰 南沙群岛永署礁12海里内航行自由行动
2016年10月21日 “迪凯特”号驱逐舰 西沙群岛领海基线以内航行自由行动
2017
2017年5月24日 “杜威”号驱逐舰 南沙群岛美济礁12海里内航行自由行动,并且进行了搜救演练
2017年7月2日 “斯坦塞姆”号驱逐舰 西沙群岛中建岛12海里内航行自由行动
2017年8月10日 “麦凯恩”号驱逐舰 南沙群岛美济礁12海里内航行自由行动
2017年10月10日 “查菲”号驱逐舰 西沙群岛领海内航行自由行动
2018
2018年1月17日 “霍珀”号驱逐舰 黄岩岛12海里内航行自由行动
2018年3月23日 “马斯丁”号驱逐舰 南沙群岛美济礁12海里内航行自由行动
2018年5月27日 “希金斯”驱逐舰和“安提塔姆”巡洋舰 在西沙群岛赵述岛、东岛、中建岛、永兴岛附近航行自由行动
2018年9月30日 “迪凯特”号驱逐舰 进入南沙群岛南薰礁和赤瓜礁12海里内航行自由行动,与中国海军170舰近距离接触,距离41米。

 

2018年至今美国B-52轰炸机在南海的部分飞行活动

(数据来源:twitter @AircraftSpots,飞行航迹图略)

时间 兵力 行动
1 2018年2月3日 2架B-52轰炸机,呼号TOXIN 01 & 02 飞至南海活动
2 2018年2月9日 1架B-52轰炸机,呼号LURK 01 飞经南海至新加坡
3 2018年2月10日 2架B-52轰炸机,呼号LURK 01 & 02 飞经南海至巴士海峡
4 2018年3月1日 2架B-52轰炸机,呼号BURN 01 & 02 飞至南海活动
5 2018年3月19日 2架B-52轰炸机,呼号NOLAN 01 & 02 飞至南沙群岛活动
6 2018年4月23日 2架B-52轰炸机,呼号HERO 01 & 02 飞越南海两个岛礁附近空域
7 2018年5月21日 2架B-52轰炸机,呼号LEGIT 01 & 02 飞至南海活动
8 2018年5月31日 1架B-52轰炸机,呼号WELD 01 飞至南海活动
9 2018年6月2日 2架B-52轰炸机,呼号MAKER 01 & 02 飞至南海活动
10 2018年6月5日 2架B-52轰炸机,呼号DIPLO 01 & 02 飞近南沙群岛中方驻守岛礁20英里附近空域
11 2018年8月27日 2架B-52轰炸机,呼号DANTE 01 & 02 飞至南沙群岛活动
12 2018年8月29日 2架B-52轰炸机,呼号DANTE 01 & 02 飞至南海,一周内二次活动
13 2018年9月23日 1架B-52轰炸机 飞至南海活动
14 2018年9月25日 1架美国B-52轰炸机 飞至南海活动
15 2018年10月16日 2架B-52轰炸机,呼号KIMBO 01 & 02 飞至南海活动

 

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