抓住中国-东盟合作的战略机遇:新思路和新机制

11月3日,2018年(第二届)国观智库-东盟智库对话会在厦门举行,在11月2日国内外学者就全球海洋治理的概念、前景和路径进行探讨之后,国观智库领衔的中国学者和东盟智库学者就南海地区的海洋治理和地区合作进行了更进一步的对话。国内外专家普遍认为,在全球经济形势趋冷、大国博弈加剧、安全风险提升的背景下,中国和东盟国家在南海区域的合作符合各方利益,应创新旧有思路,加快建立符合南海区域特性的、长效稳定的合作机制。

与会专家合影留念

双边关系

1、菲律宾:“合作的义务”已成为各方协商COC的基础共识

菲律宾和平、暴力与恐怖主义研究所执行主任,菲律宾中国研究协会主席,菲律宾情报和国家安全研究中心主席Rommel C. Banlaoi分析了中国和东盟合作的进程、意义、效益和挑战。他表示,从1990年代开始,中国和东盟在安全、科研、环境保护、信息共享等领域的合作不断取得进展。其中,中国和菲律宾从平台对话、海洋经济、基础设施互联互通、航行安全、搜救行动、科学研究等方面合作不断加深。但是,中国和东盟的合作也面临着域外大国介入、民族主义泛滥和单边主义挑战等障碍。

Rommel C. Banlaoi

关于目前中国和东盟国家正在谈判中的《南海行为准则》(COC),Rommel C. Banlaoi称,准则框架已经起草,内容包括海洋环境保护、海洋科学研究、航行安全、搜救和打击跨国犯罪等。他强调,各方针对一些细节问题还存在争议,但是“合作的义务”已成为各方协商COC的基础共识。

Angel Damayanti

印度尼西亚基督教大学社会学与政治学系主任Angel Damayanti女士就“对美国来说,中国-东盟的军事演习行动是竞争性的,还是合作性的”提出问题,Rommel C. Banlaoi回复称,目前,中国和东盟的安全合作对美国来讲似乎是一种竞争,但应该是健康的竞争,而不是升级为武装冲突。他提出,“东南亚需要一种与大国打交道的战略。”

2、马来西亚:马哈蒂尔政府不会放弃中马关系

马来亚大学中国研究所代所长Ngeow Chow Bing就中国-马来西亚的南海合作进行初步探讨。他提出,马哈蒂尔政府上台后,中马双边关系放缓,但不太可能恶化,相反,新政府仍决心与中国保持良好和积极的关系。在南海问题上,长期以来,马哈蒂尔并未将中国视为威胁。然而,在中国海军舰艇不断显示存在以及来自不同国家的非法捕鱼引发一些争议之后,马来西亚在与邻国的关系上明显提高了警惕。面临越来越复杂的新问题,如非法移民、海盗、激进主义等,马来西亚没有足够的能力单独处理,因此需要与中国加强合作。关于具体的合作领域,Ngeow Chow Bing建议,可以在打击非法捕鱼、海警训练、渔业基础设施建设(如在吉打州)、渔业合资等领域加强对话,而合作开发南海油气尽管还面临一些障碍,但高层之间的协调是必要的。

Ngeow Chow Bing

3、泰国:保持政治立场中立,海洋产业合作是重点

泰国海洋学家学会主席Thamasak Yeemin分析了泰国的海洋生态、经济和相应的管理制度。他介绍称,泰国有30多个机构履行对海洋不同方面的监管职责,一项促进海洋和沿海资源管理的新法案近期已实施。经济方面,泰国的渔业、水产养殖、海上石油和天然气勘探在过去几年中规模有所缩减,23个沿海省份的海洋旅游则发展蓬勃。泰国希望加强造船业,并希望在这一领域与中国合作。生态方面,泰国的珊瑚礁质量正在下降,而红树林的覆盖率正在缓慢增加。虽然旅游业带来了收入,但管理不善将对海洋生态系统产生负面影响。Thamasak Yeemin提出了一些挑战,比如不可持续的开采、栖息地的破坏以及污染和气候变化带来的影响等。Thamasak Yeemin建议,中泰两国的蓝色经济合作有很多方面,包括建立保护区、建立海洋生物多样性银行、管理污染、恢复退化的生境以及建立联合研究机构等。而针对南海主权声索引发的国际法争议,Thamasak Yeemin表示泰国始终保持中立立场。

Thamasak Yeemin

战略定位

1、处理好“一带一路”和南海问题的关系,加快解决南海问题

国观智库学术委员会委员,社会科学院世界经济与政治研究所国际战略室主任薛力从战略角度分析了“一带一路”和南海问题的关系。薛力表示,周边外交是中国外交的优先方向,东盟是中国周边外交的优先方向,南海问题则是中国外交的试金石。他明确指出当前中国在“一带一路”中表现出一种“克制”(以强力反击为主)、“管控冲突”(扩大功能合作)以及“单赢——维稳与维权”的策略,这种策略的后果是,中国缺乏必要的国际认同,对外形象不佳。

薛力

薛力表示,当前中国的一些海外项目可能与中国在全球的海洋利益存在矛盾,中国需要以新的思路调整政策。他提出“单赢——双赢”的解决思路,建议中国提出一套解决南海争端的路线图,主导南海争端的解决进程。该路线图应坚持中国的关键利益诉求,包容其他声索国的关键诉求,兼顾其他南海使用国的关切;他建议中国明确自身在南海的利益诉求,清晰南海政策,适当加快南海争端的解决进程,包括COC。薛力称,南海声索国应该通过国家间直接谈判解决争端,而近期正在推进的中菲南海共同勘探则有望成为未来争端解决的典范。

合作机制

1、“南海合作理事会”:区域内国家友好协商的政府间论坛

国观智库资深研究员,国家海洋局第三研究所研究员周秋麟分析了中国-东盟海洋产业合作,并对照北极理事会的模式,提出了“南海合作理事会”的机制构想。

周秋麟

周秋麟表示,目前,中国与东盟经济合作的领域不断拓宽,从传统的货物贸易向服务贸易、金融合作、基础设施建设投资、大型工程承包、产业园区合作、海洋经济合作等领域转变,在渔业、船舶、油气、港口、旅游和教育等方面已显示出非常好的合作前景。为进一步促进合作和管控,比照北极理事会的模式,周秋麟建议成立“南海合作理事会”,将其打造为一个由南海沿岸各国通过友好协商促进合作的政府间论坛,推动和加强区域内经济、环保等领域的务实合作,同时积极与区域外国家或组织开展对话与合作。

2、中国应加入《港口国措施协定》,致力于区域的渔业管理

国观智库学术委员会委员,北京大学国际关系学院教授、海洋学院教授查道炯分析了南海地区渔业合作面临的困难和解决路径。他把目前蓝色经济合作存在的问题概括为“新瓶装旧酒”,即合作倡议更多地由陆地发展而非海上发展推动,且合作水平受到一系列不断变化的传统安全考虑的限制。他指出,必须考虑到权利、责任、能力、合作与单边主义之间的权衡。关于渔业方面的合作机制,他肯定了中国和日本、韩国、越南、印尼等国的渔业合作协议,但也指出了其中存在的问题和面临的风险。

查道炯

査道炯认为,联合国粮农组织(FAO)通过的《港口国措施协定》就如何处理非法捕鱼提供了指导方针,许多东南亚国家是该协议的签署国,但中国尚未签署。査道炯建议中国加入。他为南海地区的渔业合作提出如下建议:

1)在粮农组织框架下,致力于东南亚区域的渔业管理安排;

2)在APEC海洋与渔业工作组或东盟10+1/3框架下,与《港口国措施协定》分享知识和经验,鼓励更多东南亚国家加入,积极考虑将《港口国措施协定》作为一种符合中国利益的选择,同时参考《打击亚洲海盗和武装抢劫船只区域合作协定》,致力于联合收集关于非法捕鱼活动的数据;

3)在东盟10+1/3框架和中国-东盟海上经济双边关系框架下,改善渔业产品的市场准入,改善管理单位和沿海社区之间的整体经济联系。

3、中国-东盟应加强区域海底电缆的风险应对

北京大学国际关系学院董汀博士介绍了她对海底电缆的研究。她报告称,全球95%的通信是通过海底电缆进行的,在数据中心和其他电信服务提供商的推动下,海底电缆的需求还在不断增长。中国和东南亚在海底电缆方面仍基础薄弱。海底电缆系统面临的风险包括捕鱼和锚泊纠缠、自然灾害、全球变暖、黑客攻击等。针对地区的海底电缆,董汀分享了需要考虑的问题:

1)中国和其他国家应该做些什么来从电缆产业中获益更多?

2)该地区面临的具体风险是什么?

3)能否设立财团来服务地区海底电缆业呢?

董汀

五个关键问题

1、目前海洋问题已突破国界,需要各国协调一致行动,但是1982年《联合国海洋法公约》(UNCLOS)对沿海国的海域管辖范围进行了扩大,客观上增加了部分区域的主权争议和不必要的冲突。那么,目前《公约》对国家海洋权利的规定是有利于全球海洋治理,还是相反呢?

Rommel C. Banlaoi称,UNCLOS并不是唯一适用于国际问题的法律,主权声索国只有在需要时才会使用它,但同时也会根据需要援引其他法律来为自己谋利。Rommel C. Banlaoi认为,UNCLOS不够全面,远远无法解决所有问题。査道炯补充称,各方对国际法的认识似乎存在根本性的差异。中国对国际海洋法的认识不足,甚至存在误解。而其他国家尤其是在西方,国际法被用作指导方针,且并非是一成不变的。

2、2021年前是否会达成最终的COC?达成COC的障碍有哪些?COC是否具有法律约束力?

Rommel C. Banlaoi称,COC会最终得出结论,但鉴于目前菲律宾政府的政策立场,COC可能会有进一步的拖延。此外,并非所有东南亚国家都对COC感兴趣。菲律宾希望COC具有一定的法律约束力,这也是很多其它东南亚国家的想法。

3、美国智库发布的“南海行为准则蓝皮书”是否妥当?是否反映了地区国家立场?

国观智库高级研究员,中国国际问题研究院副研究员曹群提出,美国战略与国际研究中心(CSIS)联合部分东南亚学者发布的“南海行为准则”蓝皮书,展示了每个东南亚国家的责任区域地图。蓝皮书还建议设立一个专家委员会来处理领土主权问题。Angel Damayanti表示,COC尚未完成,对美国智库的提议没有任何理由发表评论。Rommel C. Banlaoi认为,美国智库的蓝皮书野心过于明显,包含了有争议的想法,不会得到普遍认同。马博同意东盟学者的观点,他认为不应该利用美国智库的观点来影响亚太地区问题,有必要维护区域本身的特性。

曹群

4、中国如何更加审慎地对东南亚施加影响力?如何确保当前和未来的海外投资受到好评?

査道炯建议:首先,中国应该更加开放,与东南亚国家就各自的观点进行磋商;其次,先问对方想要什么,而不是采取自上而下的方式,这方面可以借鉴日本在东南亚的相关做法;第三,更好地利用多边组织;最后,种族是一种熟悉或怀疑的来源,因此,对话中应始终保持中立的立场。菲律宾大学迪利曼分校亚洲中心副教授Tina S. Clemente说,菲律宾对中国的看法与对日本不同,其中一些因素是由于中国快速而丰富的投资计划,而不太重视能力建设, 菲律宾有时被视为会迅速屈服于能给该国带来短期利益的国家。

薛力认为,在大国的海外建设中,东道国在追求自身利益方面发挥了更大的作用。中国的海外投资应该更多地使用当地的劳动力。这些措施需要时间才能实现,薛力对此持乐观态度。

5、南海生态和环境问题状况如何?中国做了什么?

周秋麟说,全球每年红树林的数量都在减少10%。然而在中国,由于立法禁止采集红树林,红树林的覆盖面积有所增加。因此,不能说中国正在进行巨大的环境破坏。中国各地正在逐步实施绿色政策。随着国家海洋局被纳入自然资源部,我们应该期待更好的资源综合管理。周秋麟还举了日本凤尾鱼幼鱼的例子,由于洋流的变化,该物种已经无法生存。南海、东海、黄海、渤海生态系统相互联系,需要协同保护。

日本海洋政策研究财团的高级研究员,Manasori Kobayashi先生提到了生态连接和海洋生物迁移。随着气候变化的影响,海洋生物可能会迁移到海洋的不同区域。因此,需要对海洋生物资源的流动进行监测。特别是,濒危物种受到的影响更大,需要努力保护。

马博

国观智库高级研究员,南京大学中国南海研究协同创新中心专职研究员马博提到了小岛屿发展中国家,它们受到各种气候变化的影响。他建议在“一带一路”倡议下,中国可以与这些国家合作建设“海岛城市”。

结论

会议嘉宾对国观智库组织的这次对话实现了坦诚交换意见表示赞赏,希望这种对话今后将继续下去。国观智库决策委员会联席主席、资深研究员,前联合国资深海洋事务专家蒋逸航总结称,国观智库和东盟智库学者开诚布公的探讨为地区通过学术交流实现公共外交创造了良好范例,国观智库将秉持以下原则,不断推动中国-东盟的稳定与合作:

1)有争议的领域和问题需要探讨,但要相互尊重。

2)借鉴历史,从过去学习如何进步。

3)学术观点需要自由分享。

4)以生态保护为代表的低敏感问题可以推进科学进步,应该优先合作;更敏感的问题应该被探索以最好的方式向前推进。

蒋逸航