观点| 査道炯: 南海地区渔业合作的困难和解决路径

近日,2018年(第二届)国观智库-东盟智库对话会在厦门举行,国观智库领衔的中国学者和东盟智库学者就南海地区的海洋治理和地区合作进行了深入对话。现将会上专家观点整理成文章发布,以飨读者。

2018年(第二届)国观智库-东盟智库对话会专家观点摘录

査道炯,北京大学国际关系学院、南南合作与发展学院、海洋研究院教授,国观智库学术委员会委员 。研究领域:国际政治经济学、非传统安全、中资企业跨国投资与经营的政治风险管理、中国与亚太地区国家的政治与经济关系等。

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在南海区域,渔业争端日趋激烈,渔业执法存在很多“灰色区域”,渔业合作必须考虑到权利、责任、能力、合作与单边主义之间的权衡。中国和日本、韩国、越南、印尼等国的渔业合作协议值得肯定,但中国还需要参与更多多边机制促进合作,包括加入《港口国措施协定》。

南海地区的渔业合作建议:1)在粮农组织框架下,致力于东南亚区域的渔业管理安排;2)在APEC海洋与渔业工作组或东盟10+1/3框架下,分享港口国家措施的经验与知识。3)在以上框架下,更好地为渔业市场开放准入提供条件。

中国-东盟的渔业合作

APEC已经在其官方文件内吸纳了蓝色经济的概念。其中一个重要的领域就是将APEC海洋和渔业工作组的任务进行整合。总体而言,蓝色经济的概念在于发展和保护并举。我认为,无论怎样去命名,总是新瓶装旧酒。我们的确是在讨论合作,不过合作的真实驱动力来自陆地,而非海里。

目前在海洋领域的合作仍是受限的,且这种合作水平因传统安全的考量而不断波动,这一点已经在很多地方被提及。正如之前其他人的发言中所提到的,海洋沟通了中国和东盟地区,因为海洋,航空运输、渔业、矿业、海底矿产和海底管道与电缆等事务呈现出高度的整体性。这些事务涉及到各个国家的权利、义务以及国家能力。同时,无论是选择合作还是选择单边主义的行动,各国都需要作出权衡,这也是我们这些学者的任务。

这种权衡的必要性在渔业问题上更加明显。在海洋渔业层面谈论合作非常容易,但是海洋渔业产业本身是十分错综复杂的。海洋渔业中存在一种“权宜船旗”(flag of convenience)的现象,即:挂在船上的旗子有时并不能说明船只的真实所有权,因为这种船旗便利的行为已经被广泛的认可了。而且就算你能够找到旗子,很多时候你也很难在船东和挂的旗子之间建立起什么联系来。这样对船舶的安全运行也造成了一些影响。

当然无论如何,船只的实际操作与船东还是密不可分的。船东希望能够节省在船员身上花费的成本,也希望有使用外国劳动力的自由,因此船东们经常会把他们的行动注册在那些税费低廉的国家。这样就使得记录谁在做什么变得更加复杂。在过去的十年间,渔民和船员几乎来自于世界各个地方,许多渔民本身甚至都是无国籍人,这也就是为什么他们很少有向执法机关报告的想法。在此之前,各国已经同意在南海地区通过合作给予船员人道主义待遇。因此,在海洋渔业的执法问题上,其实到处都是灰色地带。

我们已经发现了许多完全不合法的行动,这些行动无论在国际还是国内层面都是违法的。因此我想提醒各位,当我们谈到渔业合作的时候,我们实际上是在讨论业界内公认的复杂问题,而非将它们简简单单的归结为国家问题。

那么,为什么我们需要合作?我们就拿渔业举例,在这一领域的合作有着充分而明显的理由。这是从2018年10月18号《南华早报》上的一段报道。

2013年,中国与印尼政府间关于渔业问题签署了谅解备忘录,它推动了两国渔业问题的解决,中国在印尼水域的渔业合作被定位为外国直接投资的一种。印尼方面要求以一种合资形式进行渔业开发,并要求中国方面的资金所有权占比不得高于49%。这份文件给予了中国渔船在印尼水域的合法保障。一份中国农业部和国家渔业局于2014年签发的文件要求中国的渔业公司妥善履行备忘录里相应的义务。但是这份备忘录被印尼于2014年总统选举后单方面终止了。

2015年以来,印尼政府又多次拦截并击沉了一些来自中国、泰国、越南、马来西亚、台湾和巴布亚新几内亚的渔船。当然,有些也是使用了权宜船旗,因此实际情况显然更加复杂。如今印尼声称他们因外国偷捕行为损失了20亿美元。但是问题是,当印尼击沉渔船后,我们并不清楚这些在印尼水域的非法捕鱼行动(IUU)有什么改善。

很明显印尼在这一方面陷入了僵局,但是我们不需要感到失望,中国与日韩两国都有过合作的记录,尽管各国间有存在争议的地区,三八线的存在也使得情况更显复杂,中国的渔船向朝鲜方面付费以在朝鲜海域捕蟹,然后有些船穿过三八线到达韩国后被韩国拘捕或是遭到韩国方面的射击。但是重点是中日于1950年代签订的协定历经各种变化仍能长期维持,与韩国的渔业协定于1997年紧随着最新版的中日协定后签署。因此,我们有先迹可循,这些例子至少能告诉我们如何通过合作框架使协议保持正常运行。

另一个中国推进合作的例子是中国和越南签订的渔业协定,可以看到两国成立了共同渔业区,越南遇到的渔船都是被许可越境捕鱼的。这也算是一种解决的方案。当然,我们也需要更仔细的审视这些案例,尤其是这些案例是如何得以实现的。

除此之外,《港口国措施协定》也得以实施。这项措施试图阻止非法所得渔获通过港口进入国际市场流通。换句话说,不管你在海上做了什么,但是你没有办法通过港口卖掉你的渔获。对一艘外国船只而言,征得入港许可是必要的,而这种许可不会自动授予外国船只。港口的执法机构因此需要获得足够的资源以进行监视,参与的各国也被要求进行定期的检查。因此,我们就有了一个公共的最低标准,这个底线就在于如果你被发现违反了相关的区域规定,你就不能使用特定的港口和服务。这就是这个协定的目标。

到上个月为止,有五个东亚国家已经完成了对这个协定的评估(缅甸、韩国、泰国、日本和菲律宾),澳大利亚、印尼和美国已经批准了这一条约。而中国不在这个协议里。

如何推进地区渔业合作呢?

第一点,我们要讨论如何在联合国,包括区域渔业管理协定的框架下做得更好。区域渔业管理协定已经在世界多个地方得到利用,唯独东亚地区没有。换句话说,在我们想到海里争取渔业价值之前,要先弄清楚有什么物种在东亚地区产卵,或者他们是如何迁移到东亚地区——这个世界上唯一一个没有区域渔业协定的地区——来的。

第二点,在APEC、渔业工作组和东盟+1/东盟+3框架下,我们应该分享港口国家措施的经验与知识。如果中国是这些机制下的成员国,那就应当加入进去。我认为对中国利益最好的措施之一就是主动的考虑加入港口国家措施,我们需要一个平台来实现国际合作。

第三点,可能的未来合作前景就是我们需要在这些模式的重要联系之下,考虑更好地为渔业市场开放准入提供条件。中国需要制定政策允许菲律宾和印尼渔民把东西卖给中国,而不是考虑让中国渔民去他们那里捕鱼,这也是权衡的一种手段。中国也可以考虑改善总体结果,让沿海地区的管理单位和社区去管理港口和那些渔船的注册地,比如海南、福建或者广东。中国也可以通过建立渔民社群去解决问题,例如在中日韩三国间通过姐妹城市关系去实现比如在黄海地区的经济合作。

总之,渔业是一个重要的且容易引起争端的话题,我们可以通过两种办法促进合作——第一是通过国际机制,采取多边共同行动;第二是双边合作框架,如中国与日、韩、越等国的合作框架,这些框架也可以考虑应用到和菲律宾、印尼和马来西亚的问题解决上。

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