分析| 张洁: 中美菲“三角关系”, 如何理解, 如何应对?

张洁,中国社会科学院亚太与全球战略研究院研究员,中国社会科学院地区安全研究中心副主任,国观智库学术委员会委员、资深研究员。研究领域:南海问题、东南亚安全与外交。

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舆情:

澳国际事务研究所认为,杜特尔特对于其所谓的“独立外交政策”的信奉反映出菲律宾正在“亲华疏美”,但菲律宾公众仍旧对中国抱有一种信任上的缺失。

分析:

美菲双边关系从未发生实质性变化,并且未来仍会保持紧密的同盟关系,尤其是在军事领域。美菲关系低开高走,先抑后扬,未来在“印太”战略实施中,菲律宾的战略价值或将被重新强化。中菲关系则高开稳走,急需挖掘合作深度,中菲关系仍然面临诸多挑战。

稳定中菲关系,仍应聚焦双边,练足“内功”。推动“一带一路”建设,加强经济合作仍然是改善和提升对菲关系的有效工具。在南海问题上,从服务于降低中美摩擦带来的负面影响、稳定周边环境的需要出发,中国在短期内以消化在岛礁建设和军事化方面取得的既有成果为主,不宜多面出击。

▍舆情

澳大利亚国际事务研究所认为,杜特尔特对于其所谓的“独立外交政策”的信奉反映出菲律宾正在逐渐远离此前与美国近乎毫不遮掩的同盟关系。但菲律宾公众仍旧对中国抱有一种信任上的缺失。同时,政府内部的反对派也反对杜特尔特无节制的试图强化菲中关系的行为,并对中国的影响和意图表示警惕。

▍分析

杜特尔特执政初期,菲律宾的外交路线一度被认为是“亲华疏美”,但是,从2017年下半年开始,美菲关系出现显著回调。事实上,美菲双边关系从未发生实质性变化,并且未来仍会保持紧密的同盟关系,尤其是在军事领域。不仅如此,随着“印太”战略从经济与安全领域双管齐下,齐头推进,美国试图与日本、澳大利亚联手,为印太地区提供“可替代”的基础设施建设资金,这或将挤压中国利用经济手段缓和与改善对菲关系的战略空间。

一、美菲关系低开高走,先抑后扬

杜特尔特执政以来的美菲关系可以分为两个阶段。在第一阶段(2016年6月-2017年7月),美菲关系出现较大起伏,这主要是由于时任奥巴马政府严厉批评杜特尔特政府采取“法外治法”的手段打击国内贩毒所致。由此,双方政府不仅在外交上爆发口水战,而且延展至防务领域,杜特尔特一度要求美军撤出棉兰老岛,宣布取消美菲南海联合巡航,并缩小了2017年度美菲“肩并肩”军事演习的规模,降低了演习科目的敏感度。

不过,这种现象是短暂的。由于菲律宾在对内安全(主要是南部的分离与恐怖主义问题)和对外安全(主要是南海问题)上都不得不依赖美国,因此,2017年7月后,美菲关系不仅恢复正常,甚至还得到进一步提升,包括作为《强化防务合作协议》中确定的、美国可以使用的菲方五个军事基地之一,巴萨空军基地在2018年4月开始动工修建;2018年美菲“肩并肩”联合军演恢复规模并加强对南海问题的指向性,不仅如此,日本、澳大利亚和英国还以不同形式参加了此次演习,表明美国意在纠集盟友共同推动“印太”战略的实施。此外,美国不仅支持菲方平息了马拉维叛乱,还宣布延长棉兰老岛和平与发展援助协议,新增约1千万美元的对菲资助。

当然,军事同盟关系对于美菲来说也是一把双刃剑,双方都在防止被利用与绑架。尤其是美国始终在是否将南海争议海域纳入《美菲共同防御条约》范围这一问题上,态度模糊。不仅如此,美国还试图约束菲方的过激行为,据悉,在2016年6月南海仲裁案裁决宣布之前,时任美国防部长卡特特意致电给菲国防部长,要求菲方不要因有利的裁决而轻率地对黄岩岛采取行动。

未来,在“印太”战略实施中,菲律宾的战略价值或将被重新强化。2018年,美国“印太”战略已经从概念构想进入方案实施阶段,逐步实现实心化和机制化,成为美国重塑地区安全议程、维护地区领导地位的大战略。在此进程中,美菲两国的一些人士不断鼓吹菲律宾的战略价值,将菲律宾定位为“印太”战略的关键性节点。

军事同盟是美国推动“印太”战略的重要力量。杜特尔特执政后,菲日关系发展迅猛。日本始终未以人权为由干涉杜特尔特政府的禁毒行动,不仅如此,2017年日菲还达成协议,日本计划5年内提供1万亿日元支援菲律宾的基础设施建设。未来,日本将是美国在菲律宾落实“印太”战略的经济政策的重要伙伴。

二、中菲关系高开稳走,急需挖掘合作深度。

杜特尔特上台后,中菲关系全面好转,并对南海局势的趋稳向好发挥了积极作用。这确实减轻了中国面临的地区压力与国际压力,而菲律宾也得到了实实在在的好处,不仅菲方渔民允许重回黄岩岛附近海域捕鱼,而且菲方还趁机重新加强建设非法占有的南沙岛礁。因此,中菲关系好转并非是杜特尔特单方实施“亲华疏美”政策的结果,而是中菲双方通过互惠实现的互利。

2018年11月,在习近平访问菲律宾期间,中菲双方就油气开发合作、共同推进“一带一路”建设等意向达成了谅解备忘录,这也是未来双方深挖合作潜力的重点方向。

居安思危,应该看到的是,中菲关系仍然面临着诸多挑战。根据菲律宾社会机构的民调显示,菲民众虽然支持杜特尔特执政,但并不支持杜特尔特亲华弃美的外交政策。菲民众认为,杜特尔特政府应该公开反对中国的岛礁军事化,加强菲律宾的军力、尤其是海军建设。不仅如此,尽管中菲从双边关系恢复以来,达成了200多亿美元的中国对菲投资意向,但实际落实缓慢,这主要是因为菲方提出的投资方案可行性差,而菲国内却普遍认为是由于中国“口惠而实不至”造成的,这也成为菲国内反对力量攻击杜特尔特政府对华政策的“把柄”之一。

从外部环境来看,美国挟“印太”战略而来,号称为印太国家提供“可替代性”的基础设施投资基金,这既为菲政府提供了讨价还价的本钱,可以要求中国提供更优惠的投资,也有可能给菲方提供两头(中国与美国)通吃的机会,降低中国利用投资改善对菲关系的政策效用。对此,中国需要寻找更多方式拓展对菲工作,而不能单纯依赖经济工具。

三、稳定中菲关系,仍应聚焦双边,练足“内功”。

奉行大国平衡战略,是包括菲律宾在内的东南亚国家共同的外交政策特征,尤其是面对目前中美围绕地区秩序展开的博弈,菲律宾等国极力避免在中美之间选边站队。而从中美两国来看,承认东盟的中心地位,争取东盟国家的支持,是本国地区方案成功的必要保证。

在这场博弈中,仅从对菲关系来看,中国仍有诸多机遇。首先,目前菲律宾的经济发展与“大建特建”战略表明,菲律宾仍然对外部投资具有强劲需求。其次,美国外交政策的矛盾性(即强调贸易保护主义的同时加大对“印太”国家的基建投资),使得菲律宾与其他东盟国家一样,对“印太”战略的落实持有疑虑,这也为中国加强对菲关系提供了“窗口期”。

因此,推动“一带一路”建设,加强经济合作仍然是改善和提升对菲关系的有效工具。需要注意的是,以经济利益为导向、本着互利共赢,寻找去政治化的投资项目更具可持续性,也更经得起菲国内政局变化与中菲关系变化带来的考验。同时,应研究与日本等过在菲进行第三方市场合作的可行性研究,以部分缓冲“印太”战略对“一带一路”可能带来的冲击和战略挤压。

在南海问题上,从服务于降低中美摩擦带来的负面影响、稳定周边环境的需要出发,中国在短期内以消化在岛礁建设和军事化方面取得的既有成果为主,不宜多面出击。从根本上来说,妥善处理南海问题是维持中菲友好关系的根本所在,也是实现两国经济发展战略对接的前提。

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