分析| 曹群: 避免域外国家“插足”南海合作路线设计, 中国应尽早提出有效方案

国观智库高级研究员,中国国际问题研究院海洋安全与合作研究中心副研究员,《国际问题研究》副编审。主要研究领域:海洋问题(中国南海,中日岛屿纷争);防空识别区。

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动态:

近日,CSIS旗下网站AMTI刊发文章《为和平而在南海捕鱼》,该文系对CSIS所发有关南海合作“蓝图”之研究报告的评论,并提出其认为更加具体、切实可行的南海渔业合作路径“七步建议”。

分析:

文中建议未摆脱CSIS“蓝图”窠臼,且多有偏于空想、脱离实践之处,尤难为中方接受。鉴于近来域外国家通过各种途径意图“插足”南海合作方案设计,中方实有必要“见招拆招”,部署“二轨”灵活应对并发出“中国声音”,向国际社会宣介中方有关南海务实合作路径建议,以期在舆论上引导南海合作走向。

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2019年1月11日,美国战略与国际研究中心(CSIS)的亚洲海事透明倡议(AMTI)网站刊发了奥斯陆和平研究所研究员Stein Tønnesson《为和平而在南海捕鱼》一文(下称《和渔》)。该文系对CSIS专家组去年10月所发有关南海合作“蓝图”之研究报告的评论,并提出其认为更加具体、切实可行的南海渔业合作路径“七步建议”。

步骤1:中国和菲律宾应同意在黄岩岛周围12海里范围内建立一个联合管理区。中菲两国应与越南和台湾当局合作进行管理,协定渔业配额,并加强相应的规章制度。中菲两国应宣布,不会将黄岩岛军事化,不会在黄岩岛修建任何建筑物。

步骤2:中国大陆、中国台湾、越南、菲律宾、马来西亚和文莱应共同在南沙群岛所有争议海域的“岛屿”或礁岩周围划出12海里的领海。

步骤3:中国大陆、中国台湾、越南、菲律宾、马来西亚和文莱应承诺:a)避免在南沙群岛领海开展任何可能导致暴力冲突的活动;b)宣布在2030年之前实现南沙群岛的非军事化;c)承诺遵照黄岩岛的管理模式,协力保护南沙群岛自然环境、管理南沙群岛领海的渔业资源。

步骤4:东盟和中国应率先将2014年的《海上意外相遇规则》适用于执法船和渔船,详细说明执法船应如何阻止非法捕鱼行为,避免发生冲突。各国还应启动专门的项目来向渔船船长及船员普及《国际海上避碰规则》。

步骤5:以中印两国在陆上争议边界的处理方式为例,在南沙群岛占有地物的国家应在保护区之间建立“实际控制线”,并为临近他方“保护区”的不同船旗国船舶制定彼此最小间隔距离,以此推动南沙群岛的非军事化。

步骤6:在不影响中方认为西沙无主权争议及越方主张西沙主权的各自立场基础上,中越双方同意彼此渔民传统上一直在此捕鱼。中越两国应为西沙群岛领海设立一个联合管理机构,共同确保防止过度捕捞的规则能得到充分执行。

步骤7:中国大陆、台湾当局和东盟在共同开展海洋研究的基础上,还应共同宣布对所有渔业资源濒临枯竭的南海海域实行季节性休渔禁令。在将南海划分给不同国家负责之前,各国应先商定各国渔船每年在整个南海中的捕捞量限额,并采取措施确保各国能遵照限额开展渔业活动。应建立负责监督各项规章制度得以顺利施行的区域委员会,总部设在新加坡、金边或曼谷(无涉争端的渔业国首都)。

▍分析

Stein Tønnesson所提南海渔业合作“七步”建议,虽对CSIS“蓝图”多有修缮和增补,但亦未摆脱CSIS“蓝图”窠臼,且多有偏于空想、脱离实践之处,尤难为中方接受。鉴于近来域外国家通过各种途径意图“插足”南海合作方案设计,比如以智库研究的形式为东盟声索国“场外支招”(且已聚焦“南海行为准则”案文磋商),中方实有必要“见招拆招”,部署“二轨”灵活应对并发出“中国声音”,向国际社会宣介中方有关南海务实合作路径建议,以期在舆论上引导南海合作走向。

(一)南海渔业合作最有前景,但不宜纠结于明确区域。诚如《和渔》所言,油气开发合作在南海难以推展,唯有渔业管理与环保合作较易推动。《和渔》指出,CSIS报告“蓝图”基于大陆海岸线指定200海里渔业管理“责任区”的作法令中方无法接受,将各方所占岛礁附近海域渔业管理归其“负责”的作法亦难满足所占岛礁较少但主张更多岛礁主权的国家。《和渔》认为,南海岛礁各自12海里范围是最易明确的“争议”区域,可避免涉及各方有关海洋划界的主张而使渔业合作能有清晰的实施区域,此为大谬。

首先,中越难在西沙区域开展渔业合作。中国在西沙划有直线基线,而并非基于各单个岛礁主张领海,且中方已明确宣示西沙无争议。鉴此,《和渔》所提有关中越建立联合机构负责制定捕鱼规章和捕捞限量的第六步建议完全不符合现状,明显偏袒越方,断难付诸实践。

其次,中方难以接受在黄岩岛建立联合管理区。目前,中方已完全管控黄岩岛,虽因中菲关系发展良好而允许菲方渔民活动,但不可能接受放弃“主导权”的合作机制。《和渔》还提出邀请越南和台湾当局参与联合管理,这更难为中方接受。《和渔》将此种从双边推至多边的“黄岩岛合作模式”作为范式,认为亦可适用南沙区域(涉及第一至三步建议)。以上提议过于“理想化”,丝毫未曾考虑中方的立场和主张,在外交实践中难以推动。

最后,“争议”岛礁12海里范围内合作对南海整体生态系统维护难有成效。《和渔》所提渔业合作的基本思路存在问题,因为岛礁12海里范围对南海整体生态系统而言微不足道,即便能顺利推展合作亦难有明显成效。南海渔业合作应当思路创新,摒弃围绕“争议”区域的思路(毕竟洄游鱼类并不知晓“争议”边界),可考虑不划分任何明确范围,完全依照南海渔业生态系统现状进行合作的调研和施行,比如沿鱼类洄游线路进行禁止滥捕和生态环保的合作。联合海洋科学研究系此种新合作思路的基础,相关各方应先建立联合科考团队,在南海所有海域进行调研(并公开声明其活动不影响各方有关海域权利主张)。《和渔》提议,联合科考最终要制定各方每年捕捞限量,此种“理想化”合作很难实现,不如从敏感度更低的禁止滥捕和生态环保合作而不设定难以达成的具体目标。

(二)双、多边合作一同推进值得称道,但更应顾及南海整体性。《和渔》所提由中菲双边在某一区域内的合作逐步推展多边合作的思路,值得借鉴,但不可盲目推广,因为有些区域只适于双边合作,而有些领域必须依赖多边合作。如上文所述,南海渔业合作必须摒弃围绕“争议”区域的思路,应当更多关注南海生态系统的整体性维护。今后,合作思路应当围绕“低敏感”领域而非“争议”区域。比如,微塑料污染危害巨大,不仅威胁鱼类生存,更影响人类健康生活,而该问题必须所有南海沿岸国共同合作方能解决。另外,“七步”建议多有提及台湾当局的加入,此点触及中方“一个中国”底线,无法施行。

(三)渔业执法合作有其自身规律,难以参照西太海军论坛之CUES。《和渔》提议,明晰各方所占南沙岛礁“保护区”的“实际管控线”,并为临近他方“保护区”的不同船旗国船舶制定彼此最小间隔距离,此值得称道。然而,以上提议对南海渔业执法合作意义不大,因为很少渔船会到接近“争议”岛屿的区域捕鱼。同时,渔业执法有须要“动武”的特性,使西太海军论坛的《海上意外相遇规则》(CUES)基本不适用,仅具参考价值,各方在此领域的合作似应为召开海警论坛以协商制定符合渔业执法特性的危机管控新规则。

(四)所谓“军事化”问题与渔业合作无关,不宜牵扯。《和渔》“七步”建议中多有提及反对“军事化”和“岛礁建设”的问题,这明显是针对中方,断难为中方接受。事实上,此类问题(只要保证其生态环保标准)与渔业合作无关,应将主要关注点聚焦渔业合作的技术性领域,而非将“政治化”因素掺入南海低敏感领域合作。

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