重磅! 国观智库2018南海形势报告: 复杂多变, 稳中有进

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2018年,南海形势呈现“两极化”态势。一方面,中国、东盟和南海相关国家共同维护南海地区的稳定,共同努力构建了基本稳定的南海时局。另一方面,特朗普政府在“印太战略”框架下加强了在南海事务上的干涉,策动域外国家积极介入。南海形势复杂多变,稳中有进,未来,南海地区复杂态势将会持续,中国面临严峻挑战,中国应继续与东盟推进《南海行为准则》磋商,加强与相关国家的海上合作,同时着眼于中美海上危机管控机制的落实。

2018年南海形势:复杂多变,稳中有进

作者:唐桓,国观智库高级研究员,主要研究领域:东南亚安全、南海问题、越南民族、宗教与安全

本文完整版收录于《中国周边安全形势评估(2019)——中美博弈与地区应对》,世界知识出版社

2018年,南海形势呈现“两极化”态势。一方面,在双轨思路下,中国、东盟和南海相关国家共同维护南海地区的稳定,共同努力构建了基本稳定的南海时局。另一方面,特朗普政府在“印太战略”框架下加强了在南海事务上的干涉,策动域外国家积极介入。未来,中国应继续与东盟推进《南海行为准则》磋商,加强与相关国家的海上合作,同时着眼于中美海上危机管控机制的落实。

一、声索国在南海问题上态度趋缓,中国—东盟关系提质升级

2018年,南海声索国都将国内政治经济作为近期优先处理的要务。面对中美博弈加剧,东盟各国不愿选边站队,都持观望态度。在中国与东盟的共同努力下,南海局势基本保持稳定。


菲律宾杜特尔特政府同时面临国内禁毒、反恐、经济发展等多重压力,2017年推出“大建特建”基础设施建设计划,与中国“一带一路”倡议形成对接。在南海相关问题上,菲律宾积极与中国就南海油气联合勘探进行磋商,努力加强与中国的安全互信。越南集中精力为“十三大”以后党和国家建设确定方向和基调,调整政治运行机制,在南海问题上避免加剧与中国的矛盾。陈大光病逝,越共中央总书记阮富仲集执政党领袖和国家元首于一身,他对中越关系的态度和平衡大国关系的主张将有利于维护中越两国“共同管控分歧、防止南海问题失控”的共识。马来西亚政权更迭,在南海问题上,2018年5月再度当选马来西亚总理的马哈蒂尔希望地区和平,既不主张挑衅中国,也拒绝充当美国的代理人。 在中国与东盟互谅互让、共同努力下,《南海行为准则》形成“单一磋商文本草案”,这是《南海行为准则》 磋商进程中具有里程碑意义的重大进展,也是2018年中国—东盟双边关系最大亮点。中国—东盟首次联合军演“海上联演-2018”成功举行,意味着中国与东盟的军事互信进一步增强。这两件事表明,没有域外大国的干预,中国与东盟之间能够建立信任合作机制、摒弃对抗、携手共赢。

二、美西方国家借口岛礁军事化问题,合力军事介入南海

2018年,美国“印太战略”在安全上聚焦南海问题,出于对“中国威胁”日益加剧的担忧,继日本、澳大利亚之后,英国和法国也加入了美国在南海地区的“航行自由”行动,加拿大则跃跃欲试,美西方国家联手军事介入南海问题的态势显著上升。

第一,特朗普南海政策日趋强硬,压缩中国海上空间和战略影响。特朗普的“印太战略”在安全上聚焦南海问题,以中国在南海的岛礁与防御设施建设为借口加大军事活动,遏制中国的海上力量;在手段上试图借助美日印澳四边对话机制、通过菲律宾和越南撬动东盟,从经济与安全双领域同时发力,削弱中国的地区影响,遏制中国在南海的活动;同时升级在南海军事行动,加大对中国海洋主权主张的挑战力度,制造南海紧张局势。年内美国海军在南海实施5次“航行自由行动”、四航母打击群先后进入南海、超过30架次美空军B-52型轰炸机飞越南海空域执行“轰炸机持续性存在任务”。

第二,地区大国进一步加强与东盟国家防务合作,推动南海问题更加复杂。印、日、澳在2018年香格里拉对话会上均表示支持东盟的“中心地位”。日本与越南签署《下一个十年日越防务合作共同愿景声明》,达成海洋安全合作共识;与马来西亚先后签署《防卫装备品及技术转让协定》和《扩大防务合作协议备忘录》。印度与新加坡就印度使用樟宜海军基地达成海军合作协议,与越南签署关于《在胡志明市卫星站进行数据接收、追踪和遥测的协议》,与印度尼西亚签署国防合作协议,邀请澳大利亚、越南、马来西亚、泰国等15国在马六甲海峡附近的安达曼—尼科巴群岛海域进行“米兰”海上联合军演,印越两国海军首次在南海举行了海上联合实兵演习。澳大利亚召开东盟—澳大利亚特别峰会、与越南达成南海合作声明,声称并以实际行动支持美国的“航行自由行动”,联合新加坡、马来西亚、新西兰及英国在南海海域进行“五国团结-2018”的联合军事演习。

第三,西方国家对南海参与度上升,相继加入“航行自由行动”。法国海军“雷电”号两栖登陆舰、“迪克斯莫德”号两栖登陆舰、轻型“花月”级护卫舰先后进入南海海域实施“航行自由行动”,并派出最先进的“阵风”战斗机访问越南河内。英国皇家海军 “海神之子”号两栖船坞登陆舰、“萨瑟兰”号护卫舰、23型护卫舰“阿盖尔”号先后进入南海海域。加拿大皇家海军“卡尔加里”号导弹护卫舰和“阿斯泰里克斯”号补给舰组成的编队访问越南并与越南海军举行海上联合训练。

三、南海地区复杂态势将会持续,中国面临严峻挑战

南海在“印太”地缘战略中的重要地位,加上中国在南海地区影响力的日渐增强,决定了美国主导的域外国家不会放弃对南海事务的干涉。《南海行为准则》实质性文本谈判还面临着严峻挑战,加之相关国家在南海的权益主张很难在短期内得到根本性解决,因此,南海地区仍将持续复杂多变态势。

第一,中美南海博弈机遇与挑战并存。未来美国军事干预南海事务的行动不仅不会停止,反而会日趋强硬和激烈,中美两国海上力量将更为频繁的南海相遇;以美国为主导的域外国家将继续拉拢东盟及南海周边国家,干扰《南海行为准则》谈判。但避免发生冲突仍然是中美的共识,如果中美贸易谈判能达成协议,中美总体关系将得到改善,南海局势可能随之走向缓和。

第二,主要声索国的南海立场存在变数。菲律宾杜特尔特政府面临国内政治反对派、军方和美国等多方压力,国内政治斗争已迫使杜特尔特在南海问题的表态时有反复;越南在南海问题上一边制造舆论博取国际社会的同情,一边继续借力大国博弈从中渔利,既不会完全倒向美国,也不会在南海问题上做出大的让步;印度尼西亚社会长期存在“反华情结”,中国因素在马来西亚大选中受到炒作,“一带一路”、南海问题难免成为裹挟继任政府对南海态度和政策的议题。

第三,与东盟的《南海行为准则》实质性文本谈判或进入深水区。2019年,菲、泰两国在东盟担任的角色,有助于加快推进《南海行为准则》实质性文本的谈判进程。但是,单一磋商文本草案仅是《南海行为准则》实质性文本谈判的起点,在南海争端最敏感的领域至少还有三个方面的磋商瓶颈。

南海问题在未来较长时间内仍然难以彻底解决。以坚持领土主权和海洋权益为前提,在中国与南海声索国、中国—东盟、中美三轨框架下,努力管控海上危机、维护南海地区的和平稳定,当是当前中国处理南海问题的关注重点。中国应总结“中菲南海磋商机制”的经验、以落实“一带一路”为纽带,增进与南海主要声索国之间的沟通磋商;以中国—东盟“海上联演-2018”为契机,深化与东盟在安全防务领域的务实合作;开放和拓展南海岛礁的民用功能,淡化“岛礁建设军事化”炒作带来的负面影响。此外,中美需尽早形成避免误判、管控危机的机制化成果,尤其要重视相关机制如何落实的问题。

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