全面详解! 国观智库年度独立报告《“一带一路”中国海外港口项目战略分析报告》

4月11日,国观智库年度独立报告《“一带一路”中国海外港口项目战略分析报告》正式发布,报告对我国一带一路沿线投资运营港口的舆情环境、政治环境、安全环境和战略机遇等做了细致分析,并对下一阶段的战略实施提出了具体建议。现贴出报告发布及研讨会上的介绍资料,供您参考。

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国观智库成立6年来,除围绕海洋、边疆、一带一路开展系统研究外,也常年监测和分析上述领域的国际舆情。针对“中国一带一路沿线所建港口”的国际舆情,我们设定了一年的周期,监测对象是全球150多家主流媒体。统计发现,总共有1200多篇专题报道,其中关键词有:债务陷阱、军事目的、幕后交易……

请注意:按照感情色彩,排名前列的几乎都是对中国战略怀有敌意、警惕、质疑的;中部到尾部,越来越倾向于中性话题,比如利益分配、盈利能力、劳工问题、海洋生态等客观情况。

这至少说明:在外媒眼里,港口是个综合性问题,包含政治因素、经济因素、社会因素、生态因素,只是外媒习惯性的把高光聚焦在政治问题上,营造了一带一路中国港口的负面国际形象。

事实真的是这样吗?

既然是综合性问题,就要综合性拆解分析。国观智库这份报告的目的,就是要全面、综合的分析港口问题。既不回避中国海外港口的战略意图,也不能无视它们背后的经济规律,以及所引发的社会问题。

通过溯源、把脉和释疑,国观智库希望以独立智库的身份,用独立视角,去探索真相、还原真实。

为此,我们做了大量努力。我们围绕这一课题检索了300多个网站、200多家智库、150多家媒体;我们与7家海外智库取得联系,协助我们进行数据和信息采集;我们采集了40多位国观智库外聘专家的观点,并委托其中有机会在港口项目所在国调研的12位专家采集一手信息,总共形成了100多万字的基础材料。

需要说明的是,虽然是智库独立报告,但仍然内外有别。对于这份公开版报告,我们还是隐去了一些要害的数据和观点。

隐去部分数据,一是因为港口建设的数据还不够透明,使得数据的科学性受到质疑;二是因为这些数据受到了太多域外势力的干扰,使得数据的真实性受到损伤。

隐去部分观点,虽然牺牲了一些报告的思想性和批判性,但希望这些保留的内容,能让决策层更加认识到问题的严重性和调整决策的必要性。

改革开放的历史,某种程度上也是一部沿海地区飞速发展的历史,港口在这段发展史中扮演的角色举足轻重。

我们通过建设经济特区、经济技术开发区、出口加工区等特殊经济运行区,以更加开放的管理体制和更加优惠的政策体系,吸引国际国内投资,快速形成产业集群,推动工业化和现代化,带动区域经济和社会发展。这其中,港口扮演着畅通物流通道、降低交易成本、连通国际国内、加快区域经济一体化的平台作用,是促使中国经济发展尤其是沿海地区快速腾飞的重要法宝。

发展港口,进而带动区域经济发展的成功经验,是我们在寻找和把握海外投资机会、帮助其他发展中国家实现经济发展的基本动力和信心。

习近平主席说,“我们常说要想富先修路,在沿海地区要想富也要先建港。”这一简单而精辟的总结说明,中国企业在海外建设港口就是要把中国经验复制到其它发展中国家,通过港口建设和运营为对象国的经济发展赋能。

国观智库学术委员会主任张蕴岭先生总结了中国建设海外港口能实现的三种功能:一是联通全球经济要素、二是促成区域产业布局、三是配合国家外交战略,由此形成点—线—面—体的区域经济网络。点,即港口,是多重经济要素的集合体;线,即是通过货运物流实现经济要素的无障碍流通;面,即是在港口地区打造并培育产业集群,在促进区域经济增长的同时,加强对华贸易和产业连通;体,即是将港口的经济动能融入国家战略支点体系的整体构建中,与国家一带一路倡议配合,形成国家在海外的整体战略布局。

在中国官方有关一带一路的两份重要文件中,这样描述海外港口建设的重要意义。(读一下全文)可以明显看到,官方语境更强调海外港口的经济作用,既重视港口的通道作用,也重视港口的运营和可持续发展。

虽然官方的表述较为含蓄,但我们不能回避港口作为天然的战略支点所具备的政治和军事功能,这一点,在国际关系的历史中已经不断被英、美、日等海洋强国证明。所以,当中国在一带一路沿线建设和运营港口时,西方的反应过度也不足为奇。

那么我们来看一下,中国这些港口的真实情况和真实意图,到底是什么?

从这张图我们可以清楚的看到,其实中国企业在海外投资港口早在2013年“一带一路”倡议提出前就开始了,但“一带一路”倡议提出后,相应的投资数量明显上升,建设规模明显加大。

截至2018年底,中国企业共参与了34个国家、42个港口的建设和经营。

从区域布局看,中国企业的海外港口建设基本符合“一带一路”的海上路线。

“一带一路”倡议提出之时的重点布局一是西线,从中国沿海港口过南海到印度洋,延伸至欧洲;二是南线,从中国沿海港口过南海到大洋洲及南太平洋岛国。目前,新的两条通道也已开辟:一是从中国跨越太平洋延伸至拉美的海上丝绸之路;二是跨越北极的冰上丝绸之路。

可以看到,“一带一路”海上通道确定后,中国企业开始有意识地借“一带一路”的政策利好将投资对象集中于沿线国家,特别是东南亚和印度洋地区。

在欧洲地中海地区,中国企业主要投资了意大利、希腊、土耳其和以色列。其中希腊的比雷埃夫斯港影响最大,取得的实际效果也最好,稍后我会重点分析该案例。

在东南亚地区,中国企业主要投资的港口有缅甸的皎漂港、马来西亚的关丹港和皇京港、柬埔寨的西哈努克港、新加坡的巴西班让港,这些港口要么与中国陆上的经济走廊相接,要么位于重要的海上交通要道。东南亚地区是与我国联系最紧密、当前战略地位最显要的地区,也是中国企业深耕合作的重点区域。

在印度洋地区,中国企业主要投资了巴基斯坦的瓜达尔港、斯里兰卡的汉班托塔港和科伦坡港、吉布提港。印度洋地区是“一带一路”提出后中国企业投资海外港口的主要区域,引发了国际社会的高度关注,也引发了印度和部分域外国家的警惕和干扰,是当前中国企业海外港口建设的问题集中区,必须加以重视。

中国参与海外港口项目的企业中,央企占绝对多数,地方国企和民企为辅。在央企中,中国港湾、中远海运和招商局港口集团是三家最主要的企业,也是目前中国乃至全球最具影响力的港口建设运营商。

依托于中国交通建设股份有限公司的中国港湾主要业务是海事工程、疏浚吹填、公路桥梁、港口机械等领域,在海外港口项目中主要承担设计和建设任务。

中远海运是全球最大的航运集团,以海外港口的航运为主业。因重视区域产业对航线的支撑作用,中远海运的业务主要在欧洲成熟市场。

招商局港口是“蛇口模式”的缔造者,其在海外港口项目中主要负责港口的产业运营,其目标是将“蛇口模式”复制到“一带一路”沿线地区,主要是东南亚和印度洋的发展中国家。

此外以舟山港、北部港湾为代表的地方国企和以岚桥集团、红豆集团为代表的民营企业也不同程度地参与海外港口项目,但其港口资源整合能力限制了其项目的参与程度。

中国企业对海外港口的投资模式主要分为合资新建、兼并收购、BOT和特许经营权。

兼并收购、BOT 和特许经营权模式使企业能够拥有项目港口一定比例的运营权甚至是所有权,这是上述三种模式的共同之处,也是我国企业当前阶段参与海外港口项目的一大特点。这意味着我国企业在港口建设的基础上,已经基本实现了由单一的工程建设向运营控股的转变,目前正在由港口延伸至临港工业。

虽然兼收并购、BOT 和特许经营模式更加适合我国企业,但合资新建模式仍然占据65%的比重。实现运营控股并非易事,比如中远海运参与的海外港口项目有数十个,但占股超过50%的只有哈里发码头二期和比雷埃夫斯港。不过,一些经济基础薄弱的国家开始推行基础设施私有化,为我国企业兼收并购和特许经营提供了契机。

各个模式针对的国家和区域特性均有不同,也使得我国企业在进入海外项目时往往采取不同的方式。

合资新建是目前我国企业参与海外港口项目最普遍的投资模式,因其不涉及港口所有权,且合作方可以共享技术、共担风险,所以相对容易以此方式进入海外港口项目。

BOT模式更易于政府对项目的控制,所以其更多应用在珍视国家主权的东南亚、南亚、非洲等发展中国家。这些国家政府通常鼓励外资企业以 BOT 模式参与港口项目,发挥企业的融资作用,以解决政府资金短缺的问题。但另一方面,政府在将运营权赋予企业的同时,也将汇率、市场、技术的风险转移给了我国企业,因此 BOT 模式是一种风险较高的模式。

兼并收购则要求企业具备强大的整合能力,需要企业对项目所在国法律、人文等多方面有深入了解,融合风险较高,运营管控难度较大。所以该模式数量并不多。

特许经营权适用于发展程度较高的成熟港口,其最显著的特点在于被特许人可以使用特许人的注册商标、企业标志、专利、专有技术等既有经营资源。这对企业的运营能力提出很高要求,目前该模式只应用于比雷埃夫斯港。

刚刚提到,我国企业在海外港口已经基本实现了由单一的工程建设向运营控股的转变,这其中值得一提的是招商局港口推广的“蛇口模式”。

“蛇口模式”指的是改革开放后深圳蛇口通过“前港、中区、后城”的产业带动模式快速实现工业化和现代化的发展模式。该模式向海外港口推广的动力是在国际产业转移的背景下向发展中小国复制中国曾经的产业集聚区经验。

东南亚国家具备人口红利,南亚国家也具备承接中国沿海地区转出的优势产能,但这些地区政府效率较低、配套服务差,金融服务、法律服务、物流服务缺乏。“蛇口模式”的价值在于依托港口创造一个局部的特区或者开放区,使其具备吸引投资的环境,然后解决当地的基础设施问题、金融服务以及人才等软环境问题,促进这些发展中国家对接中国的产业转移,促进地方经济发展。

下面我们从几个典型案例出发具体剖析一些问题。分别选择斯里兰卡汉班托塔港,它代表着战略位置显要的发展中小国港口;巴基斯坦瓜达尔港,它是政治和战略影响因素最大的港口典型;吉布提港,它是最具军民融合发展特征的港口;澳大利亚达尔文港,它是中国民企投资的典型案例;希腊比雷埃夫斯港,它是中国企业对欧洲发达国家的投资代表。

汉班托塔港在我国海外港口项目中存在的问题最典型、引发争议也最多。该项目具体实施过程我不再赘述,但有几个问题值得注意。

第一个问题,中国以“债转股”获得汉港股权并非蓄意。2009年内战结束后,斯政府为汉港寻求多方资金来源,遭到印度和西方国家以人权等问题为由的拒绝。斯政府主动向中国寻求资金和技术支持,很快达成合作协议。2016年4月斯总理访华时,又主动提出以“债转股”方式将汉班托塔港转租给中方,中方予以接受。两次合作,斯方均占据主动。

第二个问题,斯方国内政治动荡让中国企业的项目差点成为政治牺牲品。斯里兰卡前总统拉贾帕克萨执政时期积极推动中斯合作,遭到反对派激烈反对。在其赢得选举后,新政府积极与中方合作,坚决推行汉班托塔港转让协议。拉贾帕克萨下野后,又成为抗议汉港建设的一方。这体现出,在投资环境尚不健全的发展中国家,政府为吸引外资,往往倾向于许诺超常规的优惠政策。而一旦项目签约,反对派就会把这些超高国民待遇作为攻击执政党的软肋。在发生政府更迭时,中国企业很容易成为政治斗争牺牲品。

第三个也是最重要的问题,中国企业在汉港项目中,存在战略优先、商业评估不足的特点。汉港优越的地理位置让中国企业不惜成本拿下项目,但在实际建设中成本日益失控,加之斯政府对汉港盈利能力的错误预估并有意向中方企业转移风险,使得中国企业不得不以“债转股”的形式承担港口运营的巨大压力。这体现出中国企业在海外投资港口建设中,确实存在战略考量大于商业考量的情况,给后期高债务埋下伏笔。

瓜达尔港是承载中国战略意图、经济目标等要素最全的案例,其战略位置不言自明,以港口发展推动中巴经济走廊的可持续发展,更是瓜达尔港建设的主要目的。

为实现该目标,中国企业对瓜达尔港实施“全要素”投资。比如,以半售半送的方式为当地渔民建造能进行远海捕捞的现代化渔船,并对渔民捕获的海产品进行收购和加工;通过每月定量向瓜达尔市居民免费分发淡水,来缓解当地紧张的淡水资源。此外,中国商务部为此在瓜达尔市援建了一所职业培训学校,对当地劳动力进行专业技能培训。

同时,瓜达尔港还有不容忽视的安全风险,主要来自于俾路支省的极端主义势力和分离主义势力。为保障项目安全,中国政府和企业投入重金用于安保工作,确保营商环境安全。

同样作为战略优先型港口,中国企业不仅在瓜达尔港的开发、建设、运营、管理、技术、社会等方面实现“全要素”投入,而且在运营主体上实现政府和企业的双向配合,力争在实现产业收益的前提下,落实国家战略利益。

吉布提将自身定位为后勤和商业中心,旨在通过投资基础设施实现经济增长。中国在吉布提港口的基础设施建设则以后勤保障基地为优先,主要用于中国军队执行亚丁湾、索马里海域护航、维和以及人道主义救援等任务。因此,招商局港口集团在吉布提的投资具有明显的军民融合特征。

目前,中方在吉布提港口扩建以及配套基础设施建设上的投资已经接近150亿美元。除了港口,中国企业还参与到引水项目、国内公路、盐化工工业园、石油天然气输送、燃煤发电厂、丝路国际银行等项目的建设中。可以说,中国企业在吉布提发挥军事补给港作用的同时,正在将其打造成集贸易物流中心、区域航运中心、金融中心为一体的“东非蛇口”,实现经济发展和军事任务的有效融合。

山东岚桥集团投资澳大利亚达尔文港是典型的民企商业行为,投资运营喜忧参半。

喜的是,民企的资源整合效率和规划灵活性更强。2015年岚桥集团获得达尔文港80%的股份和99年的租期。同年,岚桥集团就为达尔文港规划了港口设施升级的建设计划。除为港口扩建冷冻货柜处理基地、扩大卸货平台、在澳设立临港产业园和扩建游轮码头等规划外,岚桥还计划在达尔文市区兴建旅游配套设施,其中包括投资近2亿澳元在达尔文市区修建度假酒店以及配套的公寓住宅的计划,展现出极高的资源整合效率。

忧的是,民企对海外投资风险的控制意识和控制能力都偏弱。由于澳洲中部大部分地区为荒漠气候,且澳洲大陆南北跨度较大,孤悬北部的达尔文港与澳洲南部的经济中心缺乏有效的交通运输方式。因此,在辐射区域经济方面,达尔文港明显处于劣势。达尔文港货物总吞吐量在2014年达到459万吨的峰值,但之后该港货物吞吐量总体处于下滑态势。岚桥集团在2015年底接手港口后也未能迅速扭转这一趋势,吞吐量直到2018年也才回升到250万吨的水平。岚桥集团在实施规划过程中陷入巨额债务困境,漫长的投资回报对民企的资本持续性和财务风险应对造成很大压力。

希腊是中等发达国家,比雷埃夫斯港是中资企业首次在发达国家获得海外港口的特许经营权。

欧洲国家对法律规则更加重视,民众的意见对政府的影响也更大。如收购初期希腊民众对于公共资产私有化的抵触;2015年希腊极左翼联盟政府上台后反对国有资产私有化项目,冻结了比雷艾夫斯港的出售;欧盟市场规则的审查,包括项目是否会造成垄断、是否存在政府非法补助等,都对比港运营造成压力。

事实证明,中远海运的港口运营是成功的。在全球航运形势低迷的情况下,比雷埃夫斯港2017年集装箱港口吞吐量达415万箱,在欧洲排名第7位,在全球的排名从并购时的第93位跃升至第36位,成为全球发展最快的集装箱港口之一。这是典型的经济先行案例。

通过上述案例分析,我们尝试总结出中国企业投资运营海外港口存在的一些问题:

第一,在强大的政策指引背景下,部分项目存在“冒进心态”。“中标第一、运营第二”,商业评估严重不足,造成成本失控、债务失衡,无力实现可持续性的商业盈利。

2013年以后,中国企业投资海外港口项目数量较快增长,呈“遍地开花”之势,但数量扩张背后,是部分港务企业在海外盲目扩张,对项目成本和潜在债务预估严重不足的残酷事实。

第二,部分海外港口项目的信息公开严重不足,为腐败滋生和谣言传播提供了土壤。“一带一路”沿线的发展中小国往往政局动荡,法制欠缺,导致腐败盛行。一些国家借此制造负面国际舆论,谣言在信息黑箱中不断发酵。

第三,港口运营利益分配方案往往引发新的地区政治势力冲突。在目前全球航运业持续低迷的背景下,不少海外中资港口存在较大盈利压力。部分港口地区政治势力复杂,港口利益分配稍有不慎就会引发地区势力的反对。

第四,中国企业大多重视高层沟通,忽视社会文化调查。由于缺乏足够的社会调查和解决方案,中国企业在海外港口建设过程中常常需要面对渔民转业、人口迁移、生态环境、华人社区等一系列社会问题,引发部分当地基层民众不满。这不仅会让中国企业增加投资成本,而且很容易被所在国反对势力利用,产生新的负面舆论和政治压力。

项目所在国的风险有:

第一,港口所在国政治不稳定,构成系统性风险。“一带一路”沿线地区多为发展中的中小国家,国内政治形势很不稳定,政策制定和执行很不规范,腐败现象严重。在此背景下,对华经济合作往往成为执政党迅速促进经济发展的政策选择,但也很容易成为其它政治势力攻击的对象。

第二,港口所在国的法律和社会风险,增加中国企业投资的成本。与国内政治形势不稳定相关的是,大部分“一带一路”沿线国家经济薄弱,市场机制不健全,集中体现在对外国投资缺乏法律保障。此外,大部分国家就业不善、民族或宗教矛盾突出,对投资运营造成巨大额外成本。

第三,恐怖主义、极端分裂势力等构成的安全风险。“一带一路”沿线国安全形势复杂,迫使部分港口不得不强化安保投入,进一步恶化营商环境。比如在瓜达尔港,全副武装的安保人员已成常态。

中国海外港口项目的外部风险有:

第一,地区和域外势力竞争和直接介入的风险,特别是印度和日本。

中斯在汉班托塔港的合作引起了印度的警惕,也刺激印度加大对斯里兰卡的投资。比如,印度一家国营公司已提出通过为期40年的租约获得汉班托塔附近机场的控股权。印度还在仅仅距瓜达尔港100公里的伊朗南岸投资恰巴哈尔港,试图予以制衡。

2016年后,日本先后斥巨资参与缅甸、孟加拉国和印度等国重要港口及配套设施建设。2017年,柬埔寨西哈努克港的运营方宣布出售25%的股权,日本国际协力机构计划收购其中一半份额,这是中日企业在同一港口的直接竞争。

第二,部分国际舆论渲染对华不利的氛围,议题集中在中国干涉别国内政、海外军事行动、债务陷阱等。以上论者称,中方利用投资对象国脆弱的经济环境,借助大规模基础设施建设的贷款手段,以“债转股”的形式获得海外港口实际控制权,以特别贸易区的方式获得港口地区的“治权”,形成实际意义上的“海外飞地”,为此后的军力投送做铺垫。以上观点的一大假设是,中国企业与政府有直接或间接的政治管辖关系,企业的投资行为不是基于市场经济规律的商业行为,而是中国国家意志的反映。实际上,这种假设不仅忽视了美国、日本等海外港口投资大国背后同样存在的政府背景,而且没有充分认识中国企业海外投资背后的源于中国发展经验的商业动力。

综上,我们对中国企业投资运营海外港口提出一些建议,主要是从注重数量和规模转向注重发展质量。

首先,应处理好战略投资和商业运营的关系,用规范的商业运营保障战略投资的长期有效。从目前的经验和教训看,规范的商业运营不仅不是战略投资的阻碍,反而是战略投资得以长期有效的必要条件,不能因港口的战略价值而忽视对其商业运营的评估和实现。下阶段,中国企业应将更多精力放在港口的本地化商业运营上,更快地融入和推动区域经济发展,更好地对接中国产业转移和合作。

其次,应对目前投资的海外港口进行评级、分类,制定有差别的发展计划。政府可以借助第三方机构的力量,对港口的商业价值、战略价值进行综合评估,制定分级、分类管理的指导意见,引导市场资源、战略资源更精准、更合理的分配。

最后,加强海外港口投资运营的开放性。淡化中资企业在海外港口项目中的单一主导色彩,一是积极引入民企元素,提高资本和运营活性;二是积极引入别国企业的投资与管理,提高国际化程度,建立“多边港口”;三是积极引入本地资本和人才的参与,提高本土化水平,降低所在国投资风险。

报告的内容就介绍到这里。这份报告不是国观智库研究“一带一路”海外港口的结束,而是一个新的开始。在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛即将召开的契机下,中国海外港口还有很多值得研究的问题,比如:

1、如何在战略性投资项目中保障商业利益,从而实现战略性投资项目的可持续发展?

2、如何为民企参与海外港口项目创造更多条件,民企和央企如何分工配合?

3、从战略和商业角度看,下阶段中国企业海外港口项目投资的重点区域在哪?如何合理分配海外港口的投资资源?

国观智库非常期待各位专家能提供真知灼见,一方面对报告内容批评指正,另一方面也对后续研究方向提供指导建议。谢谢大家。

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国观智库成立于2013年,是中国最知名的独立智库之一。国观智库始终坚持“行知·致远”的发展理念,用知行合一、行稳致远的态度和实践致力于中国的安全、繁荣和稳定,研究领域聚焦于海洋战略与蓝色经济、边疆治理与全球反恐、”一带一路”与境外投资。