菲律宾南海问题上对华生变! 是任性还是必然?

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近日,菲律宾政府画风突变,一改杜特尔特上台以来在南海问题上的友华姿态,似乎表明其“疏美亲中”的政策正在发生改变。实际上,这是菲律宾在中美之间保持动态平衡的结果,也是地区安全与经济结构制约的结果。菲律宾既无法摆脱对美国的安全依赖,也无法彻底摆脱对中国的经济依赖。正是如此,菲律宾明确在中美之间选边的可能性不大,一旦感到失衡的危险,菲律宾便会马上纠偏方向,制造一种相对的中—菲—美均衡态势。

菲律宾南海问题上对华生变! 是任性还是必然?

作者:贺先青,中国南海研究院助理研究员

近日,菲律宾政府画风突变,一改杜特尔特上台以来在南海问题上的友华姿态。先是菲律宾外长洛钦指责200多艘中国渔船出现在有争议的中业岛地区是侵犯菲律宾的主权,后有杜特尔特警告中国远离中业岛(菲方称帕加萨岛),否则他将告诉士兵准备执行“自杀式袭击任务”。菲律宾总统府发言人班尼洛也表态称菲方从未搁置2016年海牙国际仲裁庭做出的关于南海的裁决,并敦促中国政府尊重这一裁决。此外,洛钦还表示,如果在南海发生明显的侵略行为,菲律宾可求助唯一的盟友——美国。

菲律宾近期以来关于南海问题的强硬姿态似乎表明其“疏美亲中”的政策正在发生改变。但实际上,这是菲律宾在中美之间保持动态平衡的结果。纵观冷战结束以来的中菲关系史,“疏美亲中”或“疏中亲美”并非中菲关系的准确描述。冷战结束以来,因南海主权和海洋权益的争端,中菲关系时有起伏。总体趋势是,菲律宾时而借助美国的力量,在国际上散播舆论抹黑中国在南海的形象。时而根据国内发展的需要,在南海问题上保持克制,积极发展菲中经贸和政治关系。菲律宾的对华政策总是和美国具有千丝万缕的联系,菲律宾在中美之间保持动态平衡,避免在中美博弈的天平上彻底倒向一方。

菲律宾对中美外交政策的动态平衡实际上和菲律宾选举政治的钟摆效应有关。杜特尔特在上一次大选中,高调表态发展中菲关系,明确表示在南海问题上保持克制,淡化仲裁案对中菲关系的影响,此行为实际上是对阿基诺三世政府时期的不可持续的对华政策的纠偏,因为过分依赖美国的阿基诺三世政府对菲律宾的利益造成了损害。彼时,菲律宾对华香蕉出口以及中国赴菲旅游人数的大幅下滑为菲律宾的经济造成了不可估量的负面影响,也引发了菲律宾农民等许多群体的不满。而杜特尔特在经济上对选民进行承诺,借助中国这一经济引擎的带动,获得了实实在在的收益。菲律宾先是获得了中国对其国内“反毒、反恐”的支持,随后中菲经贸关系迅速发展,2017年中国成为菲律宾的最大贸易伙伴,此外,中国对菲律宾的大量基础设施投资以及工业园区建设等为杜特尔特改善菲律宾民生提供了不少助力。

但是,杜特尔特上台以来的友华姿态在菲国内也引发了部分人士的不满。今年5月,菲律宾将迎来中期选举,尽管此次选举不涉及总统易位,但是此次选举或多或少可看成是对菲律宾现任政府的“期中考试”,最终涉及到杜特尔特政府对国会的控制能力。所以,从选举的层面来看,在南海问题上保持强硬态度是杜特尔特政府最明智的选择,因为这可以激发民族主义情绪,无论如何都不会失去民众的支持,而这势必表现为对美逢迎。

菲律宾对中美外交政策的动态平衡也是地区安全与经济结构制约的结果。菲律宾既无法摆脱对美国的安全依赖,也无法彻底摆脱对中国的经济依赖。一方面,菲律宾是美国的军事盟友,美国的安全保证是菲律宾的重要支柱。此外,菲律宾武器的进口与更新,大多来自美国。正如洛钦近日的表态称,若南海发生明显侵略行为,菲律宾可信任且可以依靠的只有其盟友美国。另一方面,2017年,中国成为菲律宾的最大贸易对象国。中国“一带一路”倡议的推动实施为菲律宾带来了极佳的发展机遇,菲律宾改善国内基础设施状况、提升民生福祉、加强工业园区建设正当其时。尽管菲律宾最近在南海问题上态度发生转变,但在涉及两国经贸关系时,杜特尔特依然保持积极的信心,菲总统府表示杜特尔特总统依然会于本月晚些时候出席第二届“一带一路”高峰论坛。正是如此,菲律宾明确在中美之间选边的可能性不大,一俟在天平中间游走的菲律宾感到失衡的危险,菲律宾便会马上纠偏方向,制造一种相对的中—菲—美均衡态势。但杜特尔特政府并未明确放弃“南海仲裁裁决结果”,也没有减弱与美国的军事互动关系,若菲律宾感到对中国依赖关系的增强可能会导致菲律宾在中美博弈中失利,菲律宾便会对“疏美亲中”的关系进行纠偏。

此外,菲律宾在对中、美非对称相互依赖关系中的敏感性与脆弱性更强,这使得它不得不在中美之间保持动态平衡。于菲律宾而言,对美安全依赖是一种非对称依赖。菲律宾依靠美菲军事同盟来实现国家安全,是菲律宾的重要支柱之一。于美国而言,菲律宾只是美国亚太结盟体系的一环,尽管菲律宾具有重要的“棋子”作用,但菲律宾显然并非不可替代,在美国的亚太结盟体系中,还存在诸多可供选择的国家,而菲律宾却无太多的选择。菲律宾对华经济依赖也是一种非对称依赖。中国是菲律宾的最大贸易伙伴,在菲律宾对外贸易格局中占有极大的比重,而菲律宾在中国的对外贸易格局中的比重很小,此外,菲律宾还有凭借中国投资提升国内基础设施状况、改善民生的需求。因此,从中菲、菲美关系的非对称性来看,菲律宾对与中、美两国关系的变化显然更为敏感,对于与它们博弈的可选择手段显然更少,其脆弱性更强。因此,对于菲律宾而言,施展大国平衡术更有利于实现菲律宾的利益。

基于以上分析,菲律宾政府近日在南海问题上的强硬表态并非“突然之举”,而是基于其国家利益在中美之间保持动态平衡的结果。预判中菲关系的前景,既不能被“疏美亲中”抑或“疏中亲美”这种简单的现象和二分法所迷惑,也不应对中菲关系的发展抱持极端的乐观或悲观,而是应该针对特定的议题领域,分而治之。总而言之,菲律宾的对华政策,既不任性,更非权宜之计,而是在维护其国内政治和中—菲—美三边关系的动态平衡中实现利益最大化的结果。

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