美国防部发布新《北极战略》,与特朗普国家安全战略一脉相承!中国该怎么办?

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美国防部新《北极战略》更为强调北极安全环境的复杂性、不确定性和战略竞争性。一方面,特朗普政府更多从地缘政治视角来解读俄罗斯和中国两国在北极的政策实践,势必会对北极域内外国际合作及相关域外国家参与北极事务产生较大制约。另一方面,美国北极政策重心和焦点的转化,使得以应对气候变化和北极环境保护为核心的北极国际合作步履维艰。

对中国而言,作为北极域外国家,积极构建与北极国家的双边合作关系是中国参与北极治理的重要保障。在下一步的北极政策行动中,中国相关北极事务部门应该继续以《中国北极政策白皮书》为指导,以北极科学考察为基础,以构建中国与北极国家的双边合作关系为主线,在科研合作、经济开发和环境保护等领域发挥应有作用,不必因美国北极政策的转向而恐慌。

美国防部发布新《北极战略》,与特朗普国家安全战略一脉相承

作者:赵宁宁,华中师范大学政治与国际关系学院副教授

继美国海岸警备队于2019年4月22日发布新版《北极战略展望》后,美国国防部在6月6日公布新的北极国防战略文件,与美国国务卿蓬佩奥5月在芬兰出席北极理事会部长级会议时的发言保持高度一致。同过去奥巴马政府的北极战略文件不同,特朗普政府虽然承认“北极地区有很多积极与合作的倾向”,但新战略更为强调北极安全环境的复杂性、不确定性和战略竞争性。

新战略直接提及俄罗斯及中国在北极地区的政治、经济和相关军事行动威胁美国国家安全,表示要通过加强自身军力和与盟国强化合作,对冲和抑制中俄两国在北极影响力的增长。

美国国防部新的北极战略文件在理念、原则和实践上,根植于特朗普政府的国家安全战略和理念,对本国北极地区国家利益和政策目标的界定进行了较大调整。

一方面,美国特朗普政府更多从地缘政治视角来解读俄罗斯和中国两国在北极的政策实践,更为强调北极事务的安全属性,势必会对北极域内外国际合作及相关域外国家参与北极事务产生较大制约。在过去二十余年,美国克林顿政府、小布什政府及奥巴马政府在其北极政策中虽然没有忽略北极安全议题,但在实践中更为重视北极环境保护及经济开发潜力。尤其是奥巴马政府打破历届政府在北极事务中的保守倾向,在2013年5月制定《美国的北极战略》,以开放的姿态积极参与北极治理,支持相关北极域外国家以正式观察员身份参与北极理事会的工作,引领北极多议题领域的制度建构,有效推动了北极航运治理、北极渔业治理的规则制定,得到众多国际非政府组织的赞赏。

然而从当前特朗普政府的相关官员表态看,特朗普政府视北极地区为下一个地缘政治竞争的前线,一味强调美国利益优先、顽固坚持权力政治的零和逻辑、刻意寻找敌人并以我划线。美国国务卿蓬佩奥在参加2019年5月北极理事会部长级会议前后,对中国和俄罗斯在北极“咄咄逼人”的行为发出“警告”,并呼吁拥有北极领土的国家提防该地区愈演愈烈的力量角逐,并强调美国将争夺在北极地区的影响力,并对抗使北极成为任何一个或两个国家的“战略保护区”的企图。

过去二十余年,北极治理对安全议题的“忽视”是其成功推进其他领域制度供给和规则制定的重要原因,北极国家把本国北极政策的重心都同时置于环境保护、经济开发等低政治议题领域,才使得军事安全等高级政治议题无法阻碍相关国际合作。如果真如像蓬佩奥所言,下一步把安全议题列为北极治理等重要议题,这将撕裂美国与俄罗斯、美国与加拿大(主要涉及西北航道的法律地位)、美国与中国等在北极事务上累积的信任和合作现状。

另一方面,美国北极政策重心和焦点的转化,使得以应对气候变化和北极环境保护为核心的北极国际合作步履维艰。1991年,在芬兰和加拿大等国家的推动下,北极国家签署《北极环境保护宣言》,并于1996年成立北极理事会。近10年间,北极气候变暖速度更是上升至其他地区的两倍。据科学家预测,北极海域可能在本世纪中叶甚至更早出现季节性无冰现象。北极冰雪融化不仅导致北极自然环境变化,而且可能引发气候变暖加速、海平面上升、极端天气现象增多、生物多样性受损等全球性问题。在合作应对气候变化和北极环境保护两个方面,北极域内外国家在过去二十余年达成了政策共识,并取得较大成就。在2017年5月芬兰担任北极理事会轮值主席国之际,北极八国的外长们承诺,在2013年的基础上,到2025年各国将碳排放总量减少25%~33%,这对减缓北极气候变化至关重要。

由于美国总统特朗普不重视气候变化和环境保护,宣布退出《巴黎协定》,甚至推动在阿拉斯加北极野生动物保护区开采石油,导致近来美国在兑现减少碳排放方面不但没有推进,反而有所退步。2019年5月,在芬兰卸任轮值主席国之际,由于美国强烈反对在宣言中提及气候变化,甚至连联合国可持续发展目标的字眼都不接受,最后导致联合宣言流产,这也是北极理事会历史上第一次没能成功发表联合宣言,这让其他北极国家以及北极原住民代表非常失望。更令国际社会担心的是,美国在后续的北极理事会工作中,是否会继续一意孤行的把应对气候变化从北极理事会的工作中剥离,这将对北极理事会的工作重心及合法性产生较大影响。

对中国而言,作为北极域外国家,积极构建与北极国家的双边合作关系是中国参与北极治理的重要保障。在奥巴马政府时期,中国与美国在南北极事务中都保持了较为良好的合作关系,并构建了中美海洋法和极地事务对话机制。然而特朗普政府上台后,对中国的战略遏制态势日益明朗,逢中必反的政策路径趋渐呈现。不难猜测,中美北极合作关系的发展未来几年将会面临极大的障碍。但较为幸运的是,北极治理的关键性议题在过去多年取得阶段性成就,比如北极航运治理和中心北冰洋公海渔业治理的治理制度框架基本搭建完毕,中国参与北极治理已经获得了较为有利的制度性、规则性保障。

在接下来的一段时期,中国北极政策更多是具体性、事务性的,与美国北极合作的中断在短期内不会实质性迟滞中国的北极治理参与。当前,中国与俄罗斯通过建设“冰上丝绸之路”的政策保障,在北极天然气资源开发和东北航道商业利用方面取得较大进展,与北欧国家在北极环境保护等方面的合作一直在持续推动。可以说,俄罗斯和北欧国家已经成为中国参与北极治理较为稳固的合作伙伴,中国的北极政策及实践也得到这些北极国家的认可和赞赏。在下一步的北极政策行动中,中国相关北极事务部门应该继续以《中国北极政策白皮书》为指导,以北极科学考察为基础,以构建中国与北极国家的双边合作关系为主线,在科研合作、经济开发和环境保护等领域发挥应有作用,不必因美国北极政策的转向而恐慌。

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