中国是否有必要改变外国军舰领海无害通过国内立法: 国观智库全球海洋治理系列对话会

8月3日,美国麻省理工学院政治学系博士生杜睿清(Rachel Esplin Odell)到访国观智库,与国观智库副总裁、国际军事行动法研究中心主任田士臣海军上校(退役)就国际海洋法相关问题展开交流与讨论。此次活动属于国观智库常态运行的全球海洋治理系列对话会·国际海洋法系列专题

杜睿清介绍称,她主要研究各国对国际海洋法解释的差异及演变过程。双方讨论了中国对海洋法的立场变化——包括中国改变有关外国军舰领海无害制度相关国内立法的可能性、中国是否有必要制定综合性海洋法典、中国有关外国军用舰机在领海和专属经济区活动的法律规定、中国军队在“走出去”过程中遇到的相关法律问题、中国与周边国家有关军用舰机航行通过的法律争议、中国外交部和国防部官方新闻发布口径的法律审查、中美对诸多海洋法问题的共识和分歧、中美军事行动律师制度体系等诸多与双方海空军事和执法活动相关的海洋法解释适用问题。

关于外方特别关注的中国是否有必要改变外国军舰在中国领海行使无害通过权须经批准的国内法规定问题,田士臣表示,这个问题是国际海洋法上最具有争议的问题之一,事实上无论1958年公约还是1982年公约这个问题都没解决。为了能够达成妥协使1982年公约得以通过,立法者故意在这个问题上坚持了以往的模糊和开放态度,有待于国家实践来推动。这一点西方知名学者的海洋法教材都是承认的。目前对外国军舰行使领海无害通过权进行限制性立法的国家至少有55个,所以中国的立法并非“孤家寡人”,“55”这个数字本身很多能说明问题,绝非如美国所宣称已经形成习惯法。

麻省理工学院政治学系博士生杜睿清

一个国家对于外国军舰领海无害通过采取什么立场,完全是由主权国家基于自身利益的考量来决定,而国家利益恰恰是一个变量,在不同历史时期有不同侧重。美苏关于这个问题的立场变化很能说明问题。1930年国联筹备海洋法会议之前,前苏联在回答筹委会问卷时回复:军舰在领海确有无害通过权;而美国则明确表示:军舰在进入领海之前必须经沿海国批准。

二战结束成立联合国后,在1955国际法委员会第七次会议上,美苏两国依然持完全相反的立场,但这次是苏联主张军舰在进入领海之前必须经沿海国批准,美国则坚持只要通过是无害的就不需要沿海国批准。

随着苏联国力增强和海军力量壮大,其立场也逐渐转变。这种转变在第三次国际海洋法会议期间已经开始,但其国内法在这点上依然是模糊的。为挑战苏联立场,美国适用“航行自由计划(Freedom of Navigation Program)”在1986年3月13日和1988年2月12日两次派军舰进入克里米亚半岛外的前苏联领海。苏联第一次通过外交交涉表达了抗议,第二次用军舰把美国军舰生生撞了出去,也就是著名的“黑海撞船事件”,但双方并没有动枪动炮发展成为武装冲突。

1989年9月23日,经过一年多的谈判美苏发表了共同声明及《关于无害通过的国际法规则的联合解释》,核心是军舰通过领海既不需要事先通告也不需要经过批准。前苏联据此修改了国内立法,两国在此问题上的立场保持至今。

从1992年中国领海立法通过至今,已经过去了20多年。是否坚持原来的立场可以进行研究,其核心是坚持这一立场在当前是否仍然符合中国的国家利益。这个问题分解一下可以这样问:第一,中国是否已经真的成为海洋大国和海军强国了?第二,超越海洋大国的逻辑,如果不执行全球海上霸权战略,成为海洋大国和海军强国是否就一定要改变在这一问题的立场?第三,一方面中国的主要海上威胁来自于当面海域,台湾问题没有解决,美舰机海空侦察和“航行自由计划”行动也构成直接威胁;另一方面,中国也需要“走出去”开展远海行动,也会经过外国的领海,如何在两者之间进行平衡?在改变立法之前,当务之急是把这些问题研究清楚。

最后,田士臣介绍了国观智库海洋法研究有关情况,并欢迎与美方同行开展交流合作。

撰稿人:田士臣,国观智库副总裁、国际军事行动法研究中心主任

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