马诚 | 伊核协议重启还是重谈,这个僵局美伊如何破解?
发布时间:2021.03.01 | 分享至:

作者

马诚,国观智库资深研究员


拜登总统表示重返伊核协议以来,美伊这两个长期仇视、地缘政治利益严重冲突的国家,围绕伊核协议展开了激烈的政治外交博弈。双方能否拿到各自想要的结果,现在看前景扑朔迷离,道路异常艰难。

2015年7月,伊朗与美、英、法、俄、中、德共同签署了伊朗核问题全面协议,核心是伊朗承诺不发展、拥有核武器,国际社会解除对伊朗的经济制裁。联合国安理会通过2231号决议支持伊核协议。应该说这个协议是美、伊及国际社会多赢的成果,解除制裁后的伊朗经济有望恢复,美国基本可以放下伊朗拥核的担心。然而,2017年入主白宫的特朗普不讲“武德”,粗暴的一百八十度转向,2018年5月单方面退出伊核协议,并对伊朗实施以能源零出口为主要目标的全面经济制裁。经过一年等待,2019年5月,伊朗宣布作为对美国退出协议、英法德不履约的反制,中止履行协议部分条款,浓缩铀提炼丰度由协议设限的3.67%提高到20%,增加新型离心机,重启阿拉克重水反堆建设等。伊朗同时承诺,不会退出伊核协议,所有反制措施都将是可逆的。


对美国重返伊核协议,伊朗给出了明确的路径,其外交部发言人哈提卜扎德说,美国重返伊核协议,应首先取消上届政府对伊的各种制裁。他还强调说,伊核协议是一项多边国际协议,绝不可以重新谈判。


美国也拿出了重返伊核协议的路线图。新任国务卿布林肯接受采访时称,美国为重返协议做好了准备,但前提是伊朗要首先全面遵守协议,承诺与美国及盟友进行合作,并在其他事务上和美国达成更长久且更有力的共识。


很显然,对如何重返伊核协议,美国、伊朗并不在一个轨道上。伊朗要求美国首先解除对伊制裁,协议无条件重启;美国要求伊朗先要重新遵守协议,解除制裁并非无条件的,需要重新谈判。重启还是重谈,一字之差却有本质区别。美伊谁都不想做出实质性让步,致使重返伊核协议陷入了僵局。


既然道不同,美伊会不会不相为谋,听任这个僵局毁掉伊核协议?当然轻易不会,因为美国和伊朗都需要一个符合自身战略利益的伊核协议。


第一,美国大国竞争战略需要伊核协议稳定中东。伊核协议在奥巴马第二任期内签署完成,美国之所以积极推动该协议,目的是要用协议限制伊朗核开发能力,消除伊朗拥核的威胁,保护以色列、沙特等中东盟友安全,顾及欧洲的安全关切,以“四两拨千斤”的功效,维持美国在中东的影响力。更重要的是,奥巴马时代的美国精英阶层,已意识到中国崛起将对美国形成巨大挑战,必须把亚太作为主要战略投入方向,管住伊朗,减轻中东负担,可抽出更多资源支撑所谓“亚太再平衡”。拜登非常清楚当下的中国,其综合国力和国际影响力已远超奥巴马时代,中国已成长为美国“最严峻的竞争对手”。因此,大国竞争尤其是中美竞争将成为白宫全球战略的关键内容。目前,伊朗大幅突破伊核协议限制,离制造出核武器只差半步,中东战略平衡将被打破,发展下去就是战争。美国需要一个稳定的中东,一个可控的伊朗。伊核协议则是成本较低且相对管用的抓手,美国比以往任何时候都需要伊核协议按其意图重新运转起来,为其大国战略服务。


第二,伊朗迫切要求解除制裁挽救国民经济。美国的全方位制裁,卡住了伊朗能源出口这个经济命脉,造成国民经济持续恶化。伊外长扎里夫承认,美国制裁让伊朗经济损失了2500亿美元。据有关数据,2018年,尽管美国已启动经济制裁,伊朗GDP仍达到4300亿美元,居世界第30位。2019年美国制裁效果显现,伊朗经济较上年萎缩9.5%,失业率上升13%。2020年,在经济制裁和新冠疫情双重打击下,8000多万人口的伊朗,国民经济已处在崩溃的边缘,企业纷纷倒闭,物价飞涨,本币天价贬值,汇率已达4万2千里亚尔兑1美元。伊朗坚定的把美国取消制裁作为重返伊核协议的先决条件,最首要的目的是挽救岌岌可危的国民经济,解决紧迫的民生问题。对言而无信的美国,伊朗必须坚守这个底线。


第三,美、伊重返协议都面临内外巨大阻力。拜登政府重返伊核协议有国内外多重阻力,一是伊核协议本来就是民主、共和两党斗争的焦点,民主党促成共和党退出,拜登的任何重返努力,都会遇到共和党的强力掣肘。二是当年奥巴马因达成伊核协议和以色列总理内塔尼亚胡闹得反目。拜登上任前以色列军方就表态,如果美伊重新对话,以色列准备对伊朗核设施单干。拜登需煞费周章安抚以色列。三是由于伊核协议未限制伊朗导弹技术,近年来伊朗导弹数质量都提高了一个层级。另外,伊朗借打击伊斯兰国,中东影响力也进一步扩大。美国重返协议,必须考虑加入限制伊朗导弹发展和中东地区影响力的内容,难度极大。伊朗总统鲁尼是温和保守派政治领袖,正因其在对美关系上的灵活性,才有可能达成伊核协议。特朗普无理退出伊核协议,粗暴对伊制裁,台前幕后暗杀伊朗革命卫队司令苏莱曼尼、伊朗首席核科学家法赫里扎德,激发了全伊朗的反美仇恨。去年12月1日,强硬派占多数的伊朗议会,高票通过了《反制裁战略法案》,强制要求政府提高浓缩铀丰度和产量、增加离心机数量、启动优化阿拉克重水反应堆等。鲁哈尼虽公开表示该法案无助于解除制裁,但迫于压力也不得不接受法案约束,伊朗政府在处理对美关系上没有太大的伸缩空间。


第四,美伊软硬兼施相互试探以求打破僵局。美伊都不愿轻易做出实质性让步,但在展现强硬一面的同时,也适时适度施放某些善意,给对方留下一定的腾挪空间。如拜登撤回了特朗普政府向联合国安理会发出的恢复对伊朗制裁的声明;停止支持沙特联军攻打也门胡塞武装。美国政府发言人称对伊朗的耐心是“有限度的”,但同时又强调外交手段是解决问题的最有效方式。具有戏剧性的看点是,3月25日,美军轰炸了叙利亚境内伊朗支持的民兵武装,拜登在下达任内首个境外军事打击命令后,称此举目的是让伊朗“小心点”。但从目标选择和毁伤的程度看,都相当有限,轰炸更像是一场“政治秀”,表明美国并不想以此激怒伊朗,从而断送伊核协议的重返进程。从伊朗看,2月23日,伊朗根据《反制裁战略法案》,暂停了自愿履行《核不扩散协定》附加议定书,但同时又和国际原子能机构达成了三个月的临时协议,使该机构在一定限制下仍“能继续监控和记录所有关键活动”,这就给美伊继续讨价还价和国际社会斡旋提供了一个窗口期。伊朗政府发言人曾表示过,伊朗认为拜登政府在对伊问题上正处在建设性的道路上,但还远远不够。如果美国出于善意,以认真的态度解决问题,美国政府会看到伊朗也会以认真和善意的态度立即采取相应措施。


伊核协议从动议到签署前后用了九年的时间,现在要重回协议也将是一个极其复杂艰难甚至漫长的过程。有利条件是,通过伊核协议框架解决问题是美伊双方的共识。美国国务院表示,美国愿意参加由欧盟提议的伊核协议P5+1非正式会谈。2月28日,伊朗外交部发言人称,由于时机不对,伊朗不会参加该会谈。同时要求,美国必须首先解除对伊朗的非法单边制裁,这应该是伊朗对美国轰炸叙利亚做出的初步反应。伊核局势出现了新的复杂变化。目前,美伊双方都还没有准备掀翻桌子,都会寻找新的机会,争取走出对己有利的下一步。毕竟,以政治对话化解僵局,才是解决伊核问题的正确轨道。