2025.06.16
作者：张议 国观智库资深研究员
特朗普自上任以来的关税政策，面临来自外部和内部双向的多重压力。外部方面，除中国坚定反对外，其他国家的反应尚不不足以动摇特朗普政府的关税策略；内部方面，有一些显而易见的压力，例如被广为讨论的潜在通胀压力，美股下跌压力，被指控操纵市场的压力、以及政策摇摆带来的信用危机等，但这些压力目前都被特朗普政府视为当前政策的正常代价而被容忍，很难在中期选举前迫使其做出重大改变，而本文要讨论的则是真正让特朗普政府感到意外和不愿承受的压力，这些关键压力正在迫使特朗普政府改变其关税策略。
1、关键压力一：美债收益率的意外上升
普遍认为股市大跌是影响特朗普决策的重要因素，但事实上并非如此，美债收益率的上升才是关键压力。虽然也有不少提及美债收益率的文章和报道，但我要强调的是，这个结果是没有被事先预料到的。特朗普制定激进的关税政策，已经将股市的短期下挫纳入了预期，一个明显的具有讽刺性的证据就是特朗普家属和一些知晓政策的关键人物在股票市场提前采取了做空交易。虽然股票下挫会带来一定施政压力，但特朗普团队预期股市下挫幅度不会太大，只有当股市持续下跌超过20%的幅度，也就是股市被定义为进入熊市的时候，才能对特朗普政府施政产生足够的压力，但特朗普团队预计不会出现这一情况，事实上也没有出现。特朗普团队能够容忍股市下跌，主要原因是，根据一般规律，股市的大跌会让市场产生避险情绪，投资者将会因避险转而增加购买美债，进而推高美债价格，拉低美债收益率，这样就能减轻美债的利息成本，而减轻美债负担正是特朗普政府的核心执政目标。据美国官方数据，2024年联邦利息支出最高为1.124万亿美元，超过该年度国防开支的1.107万亿美元，按照历史规律，这被解读为帝国财政开始走向崩溃的一个重要信号，而特朗普誓言要改变这一命运，降低美债利息，削减美债规模或者哪怕减缓扩张速度，从而阻止美债走向崩溃，是特朗普本届任期自认的政治使命，我们也能看出，他几乎所有的政治、经济改革措施，包括他的关税等衍生手段，都服务于这一核心目标。因此可以说，股市大跌其实是特朗普故意为之，目的是为了拉低美债利率。但现实情况并没有按照其预期发展，背后的技术逻辑比较复杂，简而言之就是当前市场上美债和美股的捆绑交易很多，导致股债跷跷板的规律失灵，而这一点特朗普的团队事先并没有了解清楚。因此，当股市大跌后没有看见债市上涨，反而债市出现大幅跟跌，十年美债利率从3.9%附近迅速飙升至4.5%的临界点，十年美债和两年美债的利差已经来到了55bp。债市的崩溃意味着美国信用的崩溃，对美债违约的担忧加剧以及由此引发金融崩盘的风险，给了特朗普政府巨大的短期压力，这是其迅速宣布暂缓关税的关键原因。
2、关键压力二：关税政策的违宪风险
如果说债券收益率意外飙升的压力改变了特朗普关税的节奏，那么另一个关键压力，即来自国会和司法方面对特朗普关税政策的合法性的挑战——虽然没有被广泛关注和讨论，却能改变特朗普关税策略的实施方式。特朗普上任以来的多项关税政策存在滥用行政权的违宪风险，而这一风险在当前快速上升，正在迫使特朗普政府从利用行政权快速灵活地推出临时关税转为更为体系化且不存在违宪争议的长期关税方式。下面将重点讨论这一问题。
美国的关税政策一直是宪法赋予国会的权力，而总统征收关税的权力源自国会的授权。现在总统征收临时关税的权力是否符合国会的授权，已经遭到了国会议员的挑战，就在特朗普宣布对等关税的次日，就有参议院和众议院的议员各自提出了一对平行法案：“2025年贸易审查法案”，主旨分别是重新确立国会对总统征收关税的监督权和将总统关税权收回国会。根据这一对法案，总统新实施关税须获得国会批准，否则就会在60天后失效。总统还需在关税生效48小时内向国会通报，提供关税措施的理由以及对美国企业和消费者可能产生的影响评估。不过，由于特朗普政府在两院都有多数席位，加上当前特朗普对共和党的超强控制力，这两项法案获得投票通过的可能性很小。
虽然国会方面的挑战暂时难以取得效果，但在司法方面，则很可能对本次关税政策产生约束。前文提到总统征收关税的权力来自国会的授权，而国会明确授权总统征收关税的法律主要是《1962年贸易扩张法》、《1974年贸易法》、《1979年贸易协定法》等一系列贸易法相关的法案。例如我们近几年听的比较多的232条款和301条款，就分别来自《1962年贸易扩展法》和《1974年贸易法》，它们都明确赋予了总统征收关税的权力，区别是：232条款针对的是特定关键产品（如钢铁、汽车、半导体），前提是商务部能通过调查认定这些产品的进口影响了美国的国家安全；而301条款则是针对特定国家的不公平贸易行为，当贸易代表经过调查发现贸易伙伴存在不公平贸易行为时，就有权在调查基础上征收关税。不过，这种使用贸易法的授权有一个缺点，就是需要经过标准的调查程序，因此需要较长的时间，例如232调查的法定最长期限是360天，其中商务部调查期限是270天，然后给总统90天来做最终决定，历史执行情况通常在3-11个月，显然这难以满足特朗普当前快速运用关税杠杆开启谈判的需求；此外，贸易法要求关税必须针对特定产品或特定国家，显然此次特朗普面向全球和所有商品的“普遍关税”或“对等关税”都不符合贸易法的规定。所以我们看到特朗普这次的普遍关税和对等关税，以及刚上任时宣布的芬太尼关税，均使用了《国际紧急经济权力法（1977）》（IEEPA）来作为征收关税的法律基础，这正是问题所在，因为在此之前，IEEPA从来没有被作为总统征收关税的先例，美国历届总统出台关税措施，援引的都是前述贸易相关法案的授权。
事实上，美国国会于1977年通过IEEPA，初衷就是为了限制总统干预经济和贸易的权利，其历史背景是，在1971年，时任总统尼克松在未获国会事先授权的情况下，用总统行政令实施附加关税，引起了国会的不满和警惕，当时尼克松援引的是《与敌国贸易法》，该法授权总统在战时拥有管理和许可进出口的紧急权力，国会为了堵住这个可能让总统乱用授权的漏洞，在1977年出台了IEEPA，该法要求总统行使干预经济和贸易等临时权力前要先宣布国家紧急状态，并定期接受国会审查以决定是否延续国家紧急状态。国会还特别强调紧急情况应是罕见且短暂的，不应是正常、持续存在的问题。显然，国会这么强调是希望总统能谨慎使用IEEPA，但现实却是事与愿违，此后的美国总统在实际执行中往往会降低宣布“国家紧急状态”的门槛，于是IEEPA被逐渐工具化，成为了总统对他国施加经济制裁、干预国际商业活动的常用手段。而特朗普就是最极端的案例，他就任以来，利用IEEPA的模糊地带，把法律授权运用到了极致，快速推出了激进的关税政策作为开启全球谈判的工具。
但引用IEEPA加征关税实际上在法律上站不住脚，因为从IEEPA的法律文本里找不到任何确切依据能证明其授予了总统“征收关税”的权力，明确的授权只包括“监管涉及外国或外国公民财产的交易，实施贸易禁运和经济制裁”。
这也就意味着目前特朗普所有依据IEEPA的关税都存在法律依据不足的问题，即使特朗普政府强行把征收关税解释为是一种“贸易禁运和经济制裁”，也很可能会被最高法院认定为违反了“重大问题原则”——即当法律授权不明确时，总统或政府行政部门试图基于这一不明确的授权对重大问题作出决定时，最高法院将要求国会必须就此类问题给予清晰、明确的授权，而不是默认总统或行政部门的解释。而显然当前大规模的“普遍关税”和“对等关税”都属于“重大问题”，因此法院将会要求国会给予明确的立法授权，而不能像现在这样允许总统把并没有明确相关解释规定的IEEPA作为关税政策的依据，而如前所述，国会显然不会愿意交出这一权力。
事实上，这一法律上的缺陷已经被越来越多的关注，在对等关税出台后的第二周，民主党进步派领袖Bernie Sanders就已经提出了这一问题，他表示如果允许总统这种滥用权力的做法，总统就几乎有无限的权力去对任何国家宣布紧急状态并实施关税，而这是威权主义，不是民主国家的做法。此外，美国还有其他反对关税政策的力量也发现并开始利用这一法律缺陷对特朗普关税发起了起诉，佛罗里达和蒙大拿近期就有两起相关诉讼，例如在佛州，一个由法律相关学者和律师组成的组织：New Civil Liberties Alliance，就代表一家企业在地方法院起诉了特朗普的芬太尼关税政策，该组织认定IEEPA没有授权总统征收关税，特朗普依据IEEPA的关税行政令全都属于行政越权。此外，芬太尼问题本身与贸易毫不相干，特朗普自己也多次公开承认关税的真实目的不是芬太尼，而是降低美国贸易逆差并增加政府收入，拿芬太尼说事完全是风马牛不相及，因此并不存在真正的”紧急状态”，进而总统也就没对应的“紧急权力”。该组织还提到，《美国宪法》第一条第八款明确规定征税权在国会，如果IEEPA真的授权总统征税，就违反了宪法的明确原则和非授权原则，因此该组织要求法院裁定特朗普的关税行政令违法。
不仅如此，随着越来越多的企业反对特朗普关税，美国的许多商业团体也正在计划对特朗普援引IEEPA的关税政策提起诉讼，此前商会和企业都因为担心得罪特朗普而不愿单独起诉，但随着对关税不满的企业数量不断增加，企业与商会开始“互相壮胆”，现在他们选择抱团通过商会来提出诉讼。
鉴于这些事实，可以判断特朗普当前依据IEEPA的关税政策很难在长期执行下去，特朗普政府要么主动减少使用IEEPA的关税政策，要么随着国内起诉的增加，依据IEEPA的关税政策将最终被法院裁定为违法。（注：本文定稿于2025年4月15日，而截至本文公开发布之日，相关诉讼的报道越来越多，包括加州等多个州政府、多个地方检查机构等，都已就这一漏洞对特朗普关税发起了诉讼）
3、后续关税政策的主要手段
如前所述，由于巨大风险和阻力，特朗普使用IEEPA加征关税的任性做法将越来越难以持续，因此作者判断，后续特朗普政府的关税策略将可能被迫逐渐转换为通过援引贸易法相关法案这种走正常程序且有国会立法依据的方式来实施。换言之，我们将很可能看到基于301调查和232调查的关税频繁出现，尤其是232关税，使用频率可能会更高，因为相比301关税，232关税更具灵活性，且使用更方便。
前文中提到，301关税针对的是特定国家，调查的理由是“国家产业政策”和“不公平贸易”，一方面这有违WTO的“非歧视”规定，经常被诉到WTO争端解决机制，当然由于WTO裁决时间较长，对特朗普当下的政策约束不足，但另一方面，对外国产业政策和不公平贸易的调查取证需要较长时间，这一点让301关税的使用流程更长且工作量上负担更重；而232关税针对的是特定商品，调查强调的是“进口商品影响国家安全”，一方面在技术上可以援引WTO规则中的“国家安全例外”规定，从而不与WTO规则发生冲突，另一方面，针对自己国家的国家安全调查，要比调查外国国家的产业政策和不公平贸易要容易的多，因为232条款中，国家安全的概念非常广泛，涵盖国防需求，关键基础设施、经济及产业健康等多类因素，解释空间极大，根本不需要花费太长时间调查，相当于给了总统高度的自由裁量权，几乎可以针对相关产品的进口施加任何形式的限制措施，而且在关税方面没有设定明确的税率上限，显然更加符合特朗普全球征税的偏好。
作者的这一判断正在被验证，截至发稿，我们已经可以看到特朗普政府正在采取行动，此前有部分关税被豁免，很多媒体解读为是美国认怂，放松了态度，但随后白宫方面给出了澄清，所谓对芯片、半导体制造设备及含有半导体的下游产品的关税豁免，实际上是将其关税从IEEPA关税转为232关税，商务部正在对这些产品采取232调查，很快将对这些产品设立新的关税。而从美国商务部长随后的表态来看，半导体232调查很有可能在1到2个月内完成，也就是最快5月份就可以开始征税。而半导体领域只是开始，其他“关键产品”势必正在排队中。
4、总结与展望
（1）由于债券收益率的意外飙升和基于IEEPA的关税持续遭到司法挑战，特朗普政府的关税政策将被迫在实施节奏和方式上将作出改变。
（2）对于中国而言，特朗普政府使用关税遏制中国的战略目标并未改变，虽然特朗普未来使用快速激进的关税手段会受到约束，但基于正常流程的301关税和232关税将逐步替代基于IEEPA的关税，特别是232关税的使用将更为频繁。
（3）仅就关税而言，未来比较可能的情形将是：美国仍将通过高关税胁迫盟友共同针对中国，对于妥协的盟友，将征收其可以忍受的较低关税，而中国仍将面临高于其他国家的关税。
（4）受限于主题和篇幅，本文仅讨论了关税层面的政策趋势，但显然除了关税以外，特朗普政府正在研究其他针对中国的施压政策，例如最快5月就能出台的“加强版出口管制”、近期多次提及的“中概股退市”等，这些议题将在作者今后的研究中陆续讨论。
